Conceito de orçamento

- Lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo, aprovada pelo Poder Legislativo, que estima receitas e fixa despesas para um determinado exercício financeiro (período de tempo);

- O orçamento, importante instrumento de planejamento de qualquer entidade pública ou privada, representa o fluxo previsto de ingressos financeiros e a aplicação desses recursos em determinado período de tempo.

Conceito de Direito Financeiro

- Compreende a disciplina jurídica da atividade financeira do Estado, envolvendo receita, despesa, orçamento e crédito público;

- Ele disciplina a organização e a administração das finanças públicas;

- Compreende o conjunto de normas que regulam a instituição e arrecadação desses tributos e a relação jurídica do Estado com os contribuintes.

Vedações e outros aspectos importantes que constam na CF/88 sobre orçamento

- Art. 167. São vedados:

a) O início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

b) A realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

c) A realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
- Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Orçamento público na CF/88

- Cabe ao Congresso Nacional (CN), com a sanção do Presidente da República (PR), dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre PPA, LDO, operações de crédito, dívida pública e emissão de curso forçado;

- Compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno;

- O CN se reunirá, anualmente, na Capital Federal, de 02/02 a 17/06 e 01/08 a 22/12;

- A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de LDO;

- São de iniciativa privativa (na CF está privativa, mas o sentido é: exclusiva) do PR as leis que falam sobre: organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração;

- É proibido a edição de Medida Provisória sobre o PPA, a LDO, a LOA e os créditos suplementares e especiais;

- O PR deve prestar, anualmente, ao CN, dentro de 60 dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior.

Iniciativa (competência)

- Compete ao Presidente da República (PR);

- Deve enviar ao Congresso Nacional (CN) o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição Federal (CF).

Lei Orçamentária Anual (LOA)

As receitas são previstas e as despesas (créditos orçamentários) são fixadas (mas podem ser previstas).

Natureza jurídica do orçamento

1) Lei formal:

Não cria direitos subjetivos e não modifica as leis, sendo de competência do Executivo (CF/88).

2) Lei ordinária:

Aprovada pela maioria simples.

3) Lei temporal:

Vigência limitada.

4) Lei especial:

Tem conteúdo determinado e processo legislativo específico.

Espécies/técnicas/tipos de orçamento

Orçamento-programa

- É a técnica orçamentária que vigora no Brasil;

- Surgiu nos EUA, na década de 50, com o nome de PPBS (Planning Programming Budgeting System), onde foi primeiramente adotado por empresas privadas;

- É um plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários à sua execução;

- Representa o plano de trabalho do governo no qual são especificadas as ações concretas que se pretende realizar durante um exercício financeiro (ano civil);

- É a única técnica orçamentária que promove uma integração entre planejamento (PPA) e orçamento (LOA); está intimamente ligado aos objetivos que o governo pretende alcançar;

- Apresenta viés funcional (as despesas realizadas têm uma função) e programático (as despesas são programadas, planejadas);

- 3 dimensões: planejamento, programação e orçamentação;

- Ou seja, voltado para as demandas da sociedade; apresenta um perfil gerencial, considerando o cidadão como cliente.

Orçamento clássico/tradicional

- Por priorizar aspectos quantitativos (o quanto se gasta), os orçamentos tradicionais geralmente não contam com metas bem definidas e há pouca participação efetiva dos técnicos das unidades orçamentárias executoras, sendo, normalmente, atribuição da alta administração das organizações;

- Visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade do seu cumprimento;

- As projeções de gastos são estabelecidos considerando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, baseia-se em dados históricos;

- A ênfase recai sobre o objeto de gasto (quanto se gasta), e não sobre o objetivo do gasto (o destino das verbas, afetas aos objetivos da nação);

- 1 dimensão: objeto do gasto;

- Ou seja, voltado para o perfil contábil, negligenciando objetivos e metas sociais.

Orçamento de desempenho/realizações / orçamento funcional

- Trata-se de uma evolução do orçamento clássico. Agora, a prioridade são os resultados. Portanto, há uma preocupação com o objeto do gasto e com as ações desenvolvidas;

- 2 dimensões: objeto do gasto e programa de trabalho;

- Ou seja, o enfoque é nos resultados, e não se observa vinculação a um instrumento de planejamento.

Orçamento base zero / orçamento por estratégia

- Surgiu no Texas - EUA;

- Assim chamado porque retorna à "estaca zero" ao término de cada ano, o que requer uma nova autorização para os gastos;

- É um tipo de orçamento em que se exigem justificativas anuais e detalhadas para todas as despesas referentes aos programas, projetos ou ações governamentais dos órgãos ou entidades públicas, até mesmo para as que estão em andamento e as que não ultrapassaram os limites;

- É lento, pois busca maior eficiência nos gastos públicos;

- O gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser realizado e não apenas se basear em dados passados;

- Ou seja, questiona todas as despesas, inclusive as que não ultrapassam o limite de gastos, não se associando à ideia de direito adquirido, busca maior eficiência nos gastos, mas se demonstra bastante oneroso e lento;

Orçamento participativo

- Se caracteriza por realçar a democracia participativa, que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos.

- Normalmente, esse processo ocorre mediante participação da comunidade em audiências públicas, assembleias abertas e periódicas, bem como em etapas de negociação direta com o governo;

- A participação da sociedade não exclui o papel do Poder Legislativo quanto ao orçamento;

- Ou seja, aquele que conta com maior participação da sociedade. Destaca-se que isso não exime a responsabilidade do Poder Legislativo na aprovação do orçamento.

Orçamento por resultado

- A população explicita o resultado que espera em contrapartida dos recursos;

- A população oferece recurso financeiro em troca do resultado que espera, diferente do orçamento participativa em que a população e o governo decidem em conjunto as prioridades de investimento.

Orçamento incremental

- Os órgãos e entidades mantêm a mesma estrutura de despesas do orçamento do período anterior, realizando-se apenas incrementos nos montantes das rubricas de cada despesa;

- As alterações dizem respeito aos aspectos quantitativos, e não qualitativos;

- Ou seja, apresenta a mesma estrutura, realizando apenas acréscimos ou decréscimos quantitativos; não acompanha a dinâmica do mercado em termos qualitativos, mas, sim, quantitativos.

Orçamento governamental

É multidocumental (PPA, LDO e LOA) e multidisciplinar (político, econômico, jurídico e técnico).

Funções do Estado na economia

São 3:

- Alocativa;

- Distributiva;

- Estabilizadora.

Alocativa

Fornecer bens públicos e meritórios à sociedade, ou seja, alocar o melhor possível os recursos com os impostos arrecadados.

Distributiva

Reduzir desigualdades.

Estabilizadora

Estabilizar a economia intervindo nela.

Algumas definições

Programa

É o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações orçamentárias ou não orçamentárias, que concorrem para:

- A concretização de um objetivo comum preestabelecida, mensurado por indicadores, visando à solução de um problema; ou

- O atendimento de determinado necessidade ou demanda da sociedade.

1) Programa temático:

Foco na sociedade;

2) Programa de gestão, manutenção e serviços ao Estado:

Foco na máquina pública.

Diretrizes

São normas gerais, amplas, que mostram o caminho a ser seguido na gestão dos recursos pelos próximos 4 anos.

Objetivos

Correspondem ao que será perseguido com maior ênfase pelo Governo Federal no período do plano, para que, a longo prazo, a visão estabelecida se concretize.

Metas

Correspondem à quantificação física dos objetivos.

Despesa de capital

Encargo que resulta em acréscimo do patrimônio do órgão. Ex.: investimentos.

Despesa corrente

Encargo que não produz acréscimo patrimonial, respondendo pela manutenção das atividades de cada órgão ou entidade. Ex.: despesa com pessoal.

Execução orçamentária

O processo que consiste em programar e realizar despesas, levando-se em conta a disponibilidade financeira da administração e o cumprimento das exigências legais.

Contrato de rateio

É o instrumento pelo qual os entes da Federação consorciados comprometem-se a transferir recursos financeiros para a realização das despesas do consórcio público, consignados em suas respectivas leis orçamentárias anuais (LOA).

Instrumentos de planejamento

Plano Plurianual (PPA)

- É o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas ao programas de duração continuada, ou seja, o PPA retrata em visão macro as intenções do gestor público para um período de 4 anos, podendo ser revisado a cada ano;

- Planejamento estratégico e tático;

- O PPA tem vigência de 4 anos, que não coincidem com o mandato presidencial, pois começam no 2º ano de mandato e se estendem até o final do 1º ano de mandato subsequente.

Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

- Orientará a elaboração da LOA;

- A LDO estabelece metas e prioridades da Administração Pública;

- Disporá alterações na legislação tributária;

- Estabelecerá política de agências de fomento;

- O projeto de LDO será integrado pelo anexo de metas fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes;

- Planejamento tático-operacional;

- A LDO surgiu almejando ser o elo entre o planejamento estratégico (PPA) e o planejamento operacional (LOA);

- A LDO possui 2 anexos que se destacam: o de metas fiscais e de riscos fiscais;

- O anexo de metas fiscais conterá:

a) Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

b) Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos 3 exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

c) Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos 3 exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

d) Avaliação da situação financeira e atuarial do RGPS, do RPPS, do Fundo de Amparo ao Trabalhador, dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

e) Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

Lei Orçamentária Anual (LOA)

- É o instrumento pelo qual o poder público prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de 1 ano;

- O Poder Executivo publicará, até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária;

- Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na CF serão elaborados em consonância com o PPA e apreciados pelo CN;

- A CF que deu a denominação LOA;

- É orçamento por excelência ou o orçamento propriamente dito;

- É orientada pelas diretrizes, objetivos e metas do PPA, compreende as ações a serem executadas, seguindo as metas e prioridades estabelecidas na LDO;

- Os orçamentos fiscais e de investimentos das estatais, compatibilizados com o PPA, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional;

- Planejamento operacional;

- É um instrumento que expressa a alocação de recursos públicos, sendo operacionalizada por meio de diversos programas.

- O orçamento propriamente dito (LOA) é formado por 3 orçamentos, resultando num orçamento só, a LOA. Esses 3 orçamentos são:

a) Orçamento da seguridade social: seguridade social é um conjunto de ações estatais que compreende a proteção dos direitos relativos à saúde, previdência social e assistência social;

b) Orçamento fiscal: compreendem os poderes da União, os Fundos, Órgãos, Autarquias, inclusive as especiais e Fundações instituídas e mantidas pela União. Abrange também, as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamentos de serviços prestados, transferências para aplicação em programas de financiamento atendendo e refinanciamento da dívida externa;

c) Orçamento de investimentos das estatais: abrange as empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.

Dos projetos

- O PR pode enviar mensagem para o CN para propor modificação dos projetos, porém o PR só pode modificar antes de ter começado a votação na Comissão Mista.

Projeto de Lei Orçamentária Anual - PLOA

- Pode ser alterado por meio de emendas, que serão apresentadas na Comissão mista, pelos deputados ou senadores, nas duas Casas do CN, porém tem que ter 3 critérios:

1) Tem que ser compatível com o PPA e a LDO.

2) Tem que indicar recursos necessários, admitidos os provenientes de anulação de despesas.

3) Essa despesa que será anulada não pode ser despesas sobre:

a) Dotação com pessoal;

b) Serviço da dívida;

c) Transferência tributária;

- Não admitirão emendas ao PLOA que visem à:

1) Alterar dotação solicitada, salvo inexatidão da proposta;

2) Conceder dotação:

a) Ao projeto que não esteja aprovado;

b) Ao serviço que não esteja anteriormente criado;

c) Superior aos quantitativos previamente fixados.

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Suprimento de Fundos (Regime de Adiantamento)

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