ooo

COMPARACIONES INTERNACIONALESColombia resalta frente a sus vecinos latinoamericanos debido a los cambios constantes en lapolítica tributaria y la rigidez del gasto ya mencionados. El escenario es particularmentepreocupante pues la política fiscal antes de la década de los noventa en Colombia eraejemplar, con una tasa de endeudamiento público moderado (de 18% del PIB en comparacióna un promedio de 44 de la región, de acuerdo a WEO (2001)) y un sector públicorelativamente pequeño para estándares regionales (gastos e ingresos del sector públicoconsolidado se centraban alrededor de 20% del PIB entre 1960 y 1990, comparado a 32,7%estimado para el 2004).En esta sección del trabajo se discuten elementos del sistema tributario colombiano que sonafines a sistemas tributarios de otros países en América Latina. Luego se consideran aspectosen los cuales Colombia presenta las diferencias más importantes. Finalmente, se discutenbrevemente los sistemas de incentivos tributarios de Costa Rica, Chile, China, Irlanda yEspaña, cinco economías que han tenido mucho éxito en atraer inversión en los últimos años,para saber qué lecciones se pueden sustraer de estos casos para Colombia.2.1 ¿Cuál debería ser el ingreso tributario colombiano?De acuerdo al World Economic Outlook del FMI, el crecimiento del PIB mundial en losúltimos cinco años fue de 3,84%, algo mayor que el 2,8% registrado en Colombia. Conrespecto a la deuda pública, Colombia se encuentra cerca al promedio junto con algunospaíses en América Latina (ver gráfico 2.1).El recaudo tributario como porcentaje del PIB está un poco por debajo de la media mundial,como se observa en el gráfico 2.2. Numerosos estudios (por ejemplo, Li y Gordon (2004))muestran que la relación entre presión tributaria y riqueza del país es positiva, o sea que entremás rico el país (medido como el ingreso per cápita), mayor su capacidad de recaudaringresos. El gráfico 2.2 muestra la relación promedio mundial de estas dos variables condatos de más de 100 países. Colombia está un poco por debajo de este promedio, (lo queimplica que para su nivel de ingreso la tributación debería ser más alta).Gráfico 2.1Relación deuda pública y crecimiento(Pases seleccionados América Latina)1/ Para estos se refiere a la deuda bruta del gobierno general.Fuente: Credit Suisse, "Global Emerging Markets Outlook". Banco Mundial y Secretaría ejecutiva del ConsejoMonetario Centroamericano.28Gráfico 2.2Relación entre ingreso per cápita e ingresos tributarios sobre el PIBFuente: Li y Gordon (2004) y FMI2.2 Similitudes tributarias frente a América LatinaExisten muchos aspectos que el sistema tributario colombiano comparte con la mayoría deotros países. Algunos de estos obedecen a buenas prácticas internacionales, otros nonecesariamente. Estas se presentan a continuación.2.2.1 Ingresos tributariosEl cuadro 2.1 muestra que Colombia se encuentra más o menos en el promedio (medido en elperiodo 2000-2002) en cuanto a ingresos tributarios del gobierno central con respecto al PIB(el promedio es 15,2%, mientras que Colombia se encuentra en 14,8% del PIB). En general,se observa que los países más pobres de Centroamérica tienen la menor presión tributaria entérminos de ingresos tributarios con respecto al PIB, mientras que Brasil y los países delCono Sur tienen la mayor presión tributaria. Sin embargo, hay importantes diferencias:Jamaica se destaca por ingresos tributarios de entre 20 y 25% del PIB, mientras queArgentina tuvo una caída importante del ingreso tributario a raíz de la crisis económica del2000-2001.El recaudo tributario promedio del Gobierno nacional centra en los países latinoamericanosha aumentado. En el periodo 1990-94 el recaudo promedio era 14,3% como porcentaje delPIB, y en el 2004 había aumentado en promedio a 15.2%. Brasil, Uruguay y Jamaica tuvieronlos mayores recaudos en 1995-99. Colombia y Guatemala tuvieron el peor desempeño en esteperiodo, en parte por la crisis económica que atravesaba Colombia en ese momento. Sinembargo, se evidencia el gran esfuerzo tributario posterior, pues Colombia fue uno de lospaíses con mayores incrementos en ingresos fiscales entre 1998 y 2004.0510152025300 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000PIB per cápitaIngresos Tributarios/PIB .ColombiaPaíses en puntos azules son : Honduras, Nicaragua,El Salvador, México, Venezuela, Argentina, Brasil,Ecuador, Costa Rica, Guatemala y ColombiaMedia mundial (Li y Gordon (2004))29Algunos países con un sistema de gobierno federal tienen grandes diferencias entre elrecaudo tributario del gobierno general y el gobierno central, tales como Brasil y Argentina.El cuadro 2.2 muestra los ingresos tributarios del gobierno general de países seleccionados.Colombia se encuentra también cerca al promedio para esta definición de gobierno queincluye los departamentos y municipios.2.2.2 Tasa principal y productividad del impuesto al valor Agregado (IVA)En lo que respecta el IVA, la tasa general principal en Colombia es 16%, la cual está cerca alpromedio de América Latina. De acuerdo al gráfico 2.3, las tasas varían de 10% (enParaguay) a 22% (en Uruguay), pero en casi todos los países la tendencia desde 1992 ha sidode crear o aumentar las tasas del IVA. Según entrevistas con empresarios y la sociedad civilen Colombia y, teniendo en cuenta los objetivos de política fiscal del gobierno, la tasa seconsidera adecuada. Incluso, la Misión de Ingresos (2002), calcula que una tasa del 14% coneliminaciones de algunas exenciones en Colombia podría dar el mismo ingreso, pues seampliaría la base.Al mismo tiempo, se observa una tendencia muy clara en todo el mundo, pero sobre todo enlas economías emergentes desde principios de los años noventa, de aumentar los impuestosindirectos tales como el impuesto sobre las ventas. Esta tendencia de política fiscal se observaaún más claramente para el caso de América Latina, y responde a varios factores. En primerlugar, es más difícil administrativamente recaudar impuestos sobre ingresos directos (deempresas y personas) por la dificultad de verificar los montos con precisión, pues cuando hayauto-declaraciones existe una tendencia a reportar un ingreso menor al verdadero. Estasubdeclaración de ingresos tiende a aumentar entre mayores los ingresos, y es un fenómenoque se reporta en encuestas a nivel mundial. En cambio, es más difícil ocultar el valor de unbien o servicio consumido. En segundo lugar, en un sistema bien diseñado el IVA tiene laventaja de que los consumidores intermedios y productores solo pagan el impuesto sobre elvalor que le agregan al producto. Por tanto, tienen derecho a un crédito tributario por el IVAque pagan sobre insumos, y tienen el incentivo de exigir facturación y evidencia de la comprade insumos del proveedor. Así, cada agente en la cadena de producción y consumo tiene elincentivo de actuar como agente recaudador, pues necesita facturas para poder recibir elcrédito fiscal. En la medida en que exenciones a ciertos sectores ‘rompen la cadena del IVA’(porque los sectores exentos no tienen incentivos para exigir facturas, o porque están en elsector informal y no pagan impuestos), entonces se pierde el ingreso fiscal no solo del sectorexento, sino también de proveedores y consumidores de bienes o servicios que pueden optarpor no pagar IVA y no pedir factura. Por tanto, los bienes básicos deberían tener tasa cero.Los avances en la administración tributaria y en los procesos de facturación de empresas hanmejorado la productividad del IVA en América Latina, aunque existe alguna evidencia de queesta ha disminuido en Colombia de acuerdo al gráfico 2.4. Después de un crecimientoimportante a principios de los años noventa la productividad cayó considerablemente. Sinembargo, tomando el periodo en su totalidad, de 1990 al 2002, la productividad del IVA fuealrededor de 30% en Colombia, mientras que el promedio para los países de América Latinafue de 33%, o sea, Colombia estuvo levemente por debajo del promedio (ver cuadro 2.3). Elrecuadro 1 explica el concepto de “productividad.”302.2.3 Evasión tributariaLa DIAN ha calculado que en Colombia las tasas de evasión en IVA fueron de 25% en 1999,mientras que la tasa de evasión para el impuesto sobre la renta fue de 44% en el mismo año,la cual ha disminuido al 29% en el 2004. Mientras que las tasas de evasión varían por tipo deimpuesto y por país, estas tasas se asemejan a otros países en América Latina donde existendatos (ver cuadro 2.4). Hay varias razones por la cual se evaden impuestos, pero se puedenclasificar en dos categorías principales e interrelacionadas: (i) por deficiencias en laadministración tributaria y su capacidad de apoyarse en el sistema judicial para recolectarmayores impuestos; y (ii) por el tamaño del sector informal, donde se generan ingresos y sehacen transacciones sin documentación. En el caso de Colombia el sector formal esrelativamente bien supervisado y documentado, por tanto se pueden verificar transacciones yes más difícil que este sector evada impuestos.12 Sin embargo, los crecientes incentivos quehan aparecido en el sistema tributario y laboral colombiano para salirse del sistema formalsignifica que hay una importante interrelación entre el sector informal y la evasión. Estodifiere de países como Ecuador, Paraguay y Argentina donde la evasión está más bien12 Aunque es más fácil reasignar ingresos no salariales (tal como capital) de tal manera que se evita el pago deimpuestos, como por ejemplo depositando capital financiero en una cuenta offshore.Recuadro 1: Productividad del IVAUn indicador estándar en la literatura económica tributaria es la productividad de un impuesto. Este indicador midela efectividad de recaudación dada la tasa impositiva. En un mundo perfecto en donde no hay evasión niexenciones, si la base impositiva del IVA es el valor total agregado de la economía, o sea el PIB, y toda actividadpaga la misma tasa, por ejemplo el 16%, debería ser el caso de que el recaudo del IVA como porcentaje del PIB es16%, y por tanto la productividad es 1. Más específicamente, este indicador se define como:Productividad del impuesto = (recaudo total/base tributaria) / Tasa impositivaSe observa que aumentos en la tarifa que no generan aumentos proporcionales en el recaudo reducen laproductividad, mientras que mayores recaudos con una misma tarifa o tarifas inferiores aumentan la productividad.En el ejemplo anterior, la productividad sería igual a (16/16) = 1. Este indicador puede estar entre 0 y 1, donde 1indica la mayor productividad.Varios factores explican la diferencia de productividad entre países y a través del tiempo. En un estudio deGallagher (2005) encuentra que entre más rico el país (medido como su nivel del PIB per cápita), mayor laproductividad del impuesto del IVA. Varios estudios también muestran que si hay evasión, o muchas exencionesque reducen la base impositiva, o una administración tributaria ineficiente (que a su vez afecta el nivel de evasión),o altas moras en el pago de impuestos, entonces la productividad tiende a ser menor. Mientras que diferentes paísespueden diferir en su preferencia de la tasa impositiva, reflejando decisiones políticas y sociales de reasignación derecursos, todas las sociedades coinciden en la importancia de reducir evasión, de reducir excepciones a ciertossectores, y en la importancia de mejorar la ineficiencia administrativa. Por tanto, el numerador en la fórmuladebería ser lo más próximo al denominador.Las políticas que conlleven a mejorar la productividad del IVA tienen efectos positivos que a su vez conllevan amejor sostenibilidad política y eficiencia del impuesto. De acuerdo a un estudio reciente (Cardenas, Lora, Mercer-Blackman (2005)), la productividad de los impuestos, sobre todo del IVA, tiende a ser más alta en países en dondelos ciudadanos sienten que hay equidad en el recaudo, y donde se siente que los recursos fiscales se gastan en unamanera que les beneficia. Gallagher (2005) también muestra evidencia a nivel internacional que entre mayor laproductividad del IVA, menor los costos de administrar este impuesto en proporción al costo total de recaudación,o sea que mejora su eficiencia.31relacionada con altos niveles de corrupción dentro del mismo gobierno que recauda yadministra los impuestos.La literatura económica sobre el tema de cumplimiento y administración del sistematributario (ver por ejemplo Silvani y Baer(1997)), muestra que países que desarrollansistemas para mejorar el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes tienenmayor éxito en el largo plazo en reducir la evasión de impuestos. Aunque se requierenmecanismos efectivos para penalizar aquellos que evaden, la literatura enfatiza que sistemastributarios simples, campañas de concienciar al público y mejoras del servicio al cliente, sonelementos fundamentales de una estrategia antievasión. En este aspecto, Chile se destacadentro de los países latinoamericanos, como muestra Bergsman (2005) en una comparaciónentre las administraciones tributarias de Chile, Argentina y Méjico. A nivel mundial, Silvaniy Baer (1997) destacan a Dinamarca y Nueva Zelanda como países que han simplificado sussistemas tributarios con el propósito de mejorar el cumplimiento voluntario, y por tanto laevasión. Colombia podría mirar los ejemplos de estos.2.2.4 Exenciones al impuesto sobre la renta empresarial y su productividad.Colombia tiene varias exenciones y deducciones disponibles para los contribuyentes delimpuesto de renta que se discutieron previamente. Las de mayor costo fiscal en 2003 fueron:la exención de ingresos menores a 5 salarios mínimos ($1.3 miles de millones) y la exencióna los fondos de garantía de bancos y cooperativas ($200 millones). También está la exencióna entidades de derecho público, las cajas de compensación familiar, y el 25% del ingresosalarial. El costo total de estas exenciones fue aproximadamente 0.75% del PIB ese año.Además, hay grandes diferencias de los niveles de exenciones a través de sectores, como sediscutirá en la parte 4. Esto crea lo que se llama inequidades horizontales del sistematributario.Aunque la productividad del impuesto sobre la renta empresarial se compara favorablementecon otros países, las diferencias entre sectores y el pequeño número de contribuyentessugieren que la productividad podría ser aún mayor. No obstante las exenciones ydeducciones, las reformas tributarias en los últimos cinco años han logrado, con éxitolimitado, disminuir en algo las exenciones al impuesto sobre la renta empresarial. Por tanto,la productividad del impuesto a la renta de las empresas ha aumentado (ver gráfico 2.5) y esbastante buena si la compara con otros países de América Latina (ver cuadro 2.5). Sinembargo, como la carga recae sobre un muy reducido número de empresas contribuyentes, loque quizás simplifica la comprobación de recaudos, también es cierto que existe una graninequidad horizontal y una reducida base tributaria, lo que puede afectar negativamente laproductividad. De hecho, la evidencia empírica indica que tanto las exenciones como la altatasa del impuesto sobre la renta empresarial afectan negativamente la productividad.Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005), estudian los casos de 9 países Latinoamericanos(incluyendo Colombia), y encuentran que en países en donde el proceso de elaborar eimplementar política tributaria no permite un consenso democrático por los actores claves(incluyendo gobierno, empresarios y sociedad civil), la cantidad de exenciones estápositivamente relacionada con la cantidad de actividad legislativa en el área tributaria. Estode cierta manera implica que cuando se hace una reforma tributaria para aumentar impuestos,necesariamente se abre la oportunidad para que ciertos sectores de la economía demandenexenciones. Este fenómeno parece ser claro para el caso de América Latina, aunque muy32posiblemente estas tendencias se manifiestan en otros países del mundo también. El cuadro2.6 resume las exenciones principales y beneficios tributarios en América Latina.Por otro lado, la productividad de este impuesto podría ser más alta en Colombia. Un estudiocomparativo reciente de Gallagher (2005) examina los determinantes de la productividad delimpuesto sobre la renta empresarial de más de 104 países. Encuentra que la variable másrobusta y significativa es la tasa máxima del ISR empresarial. De acuerdo a sus cálculoseconométricos, una reducción de 1% en la tasa del ISR empresarial, manteniendo otrosfactores explicativos constantes, aumenta la productividad en 0.4%. Además, desde el puntode vista de la administración tributaria, existen rendimientos decrecientes frente a losaumentos en las tasas impositivas.Las exenciones y beneficios tributarios del impuesto sobre la renta se pueden clasificar deacuerdo a cuatro criterios, que reflejan en términos generales las motivaciones de loslegisladores cuando fueron establecidas:a. Sectores. Los sectores sociales como educación y salud básica en casi todos los paísesson exentos del ISR. También es muy común que se exima algunos sectoresestratégicos como silvicultura y minería y otros de carácter recreativo.b. Regiones. En algunos países, incluso Colombia, las empresas son exentas delimpuesto sobre la renta y otros impuestos si se localizan en ciertas regiones menosdesarrolladas, para así fomentar su desarrollo. En el caso de regiones afectadas por undesastre natural las exenciones tienden a ser temporales.c. Para promover la exportación: Muchos países han creado zonas libres para empresasque producen bienes para exportación. En muchos casos los insumos importados nopagan impuestos si se utilizan para fabricar bienes para exportación. Sin embargo, losacuerdos internacionales sobre subsidios y medidas compensatorias hace que seeliminen subsidios a un rango amplio de bienes.d. Incentivos generales de inversión: incluyen reducción de impuestos o exención parainsumos importados, se permite la depreciación acelerada de capital, e incentivosfiscales a la investigación y el desarrollo tecnológico.La exención a actividades con fin social, la depreciación acelerada, y los incentivos paraproyectos de ciencia y tecnología son ejemplos de exenciones muy comunes en todos lospaíses del mundo, y de por sí tienen el propósito de incentivar actividades que benefician atoda la sociedad, tales como la educación, la salud, la inversión y el progreso científico. Otrosincentivos de carácter más específico (tales como zonas francas) tienen el propósito deincentivar ciertas inversiones escogidas, y son muy comunes en América Latina. En algunoscasos, las zonas especiales (por ejemplo, en Costa Rica, República Dominicana y México) sehan convertido en los últimos años en motores de crecimiento económico, atrayendoinversión externa en una forma muy exitosa.Sin embargo, como se verá más adelante, estos incentivos interactúan con otros aspectos queatraen el capital extranjero, tales como la distancia al mercado relevante, la infraestructura(que puede afectar los costos de trasporte), y el costo relativamente bajo de la mano de obrarequerida. Otras exenciones, tales como las que se otorgan a ciertas regiones sirven como unapolítica temporal al desarrollo de la región, pero la probabilidad de que empresas atraídas a la33región permanezcan en ella una vez se vence la exención va a depender de otros factores notributarios (ver Tanzi y Zee (2000)).La mayoría de los países Latinoamericanos no son federalistas, y los impuestos locales aúnestán poco desarrollados. Incluso muchas municipalidades en otros países, como enColombia, están en un proceso de desarrollar sus bases tributarias para así conseguir másautonomía financiera en el contexto de descentralización. Las notables excepciones sonBrasil y México, donde los estados y departamentos recaudan muchos impuestos, perotambién otorgan generosas exenciones e incentivos tributarios a empresas que se localizan ensus regiones. Este tipo de competencia regional usando el sistema tributario local es muycomún en países más desarrollados.2.2.5 Impuestos temporales como mecanismo de resolver problemas fiscalesColombia no es el único país que ha aumentado el número de mecanismos temporales, sinembargo esto no significa que no se debe repensar esta política que ha añadido complejidadinnecesaria al sistema tributario colombiano. A finales de la década pasada, cuando seregistró una recesión económica importante, algunos países de la región –entre ellosColombia- no lograron ajustar sus gastos y recurrieron a mecanismos temporales degeneración de ingresos a corto plazo. Este proceso se describe bien en FMI (2005).Los países que se caracterizaron por este tipo de comportamiento en la política tributaria(búsqueda de mecanismos temporales de aumento de impuestos para compensar la rigidez delgasto) fueron Colombia, Costa Rica, Brasil y hasta cierto punto Argentina y Venezuela. En elcaso de estos tres últimos países federalistas, gran parte de las negociaciones políticas fiscalesse derivaban de las luchas redistributivas entre el gobierno federal y los gobiernos locales.No es ninguna sorpresa que, a excepción de Costa Rica, todos estos países hubieran adoptadoen algún momento u otro el impuesto a las transacciones financieras. También se observa queel sistema tributario se ha vuelto muy complicado y lleno de distorsiones en estos países.2.2.6 Mejoras en el recaudo de grandes contribuyentesAl igual que Colombia, muchos países Latinoamericanos tuvieron avances importantes enreformar las administraciones tributarias. En particular, las secciones de grandescontribuyentes adoptaron las mejores prácticas internacionales e hicieron creciente uso detecnología para recolectar y auditar información. Colombia no fue ninguna excepción. Deacuerdo a un reciente estudio comparativo internacional de USAID (Gallagher (2005)), lospaíses que adoptaron unidades de grandes contribuyentes vieron mejoras significativas eningresos provenientes de la renta empresarial.Colombia tiene 0,19 empleados en la administración de impuestos por cada 1000 ciudadanosel cual está en el promedio para América Latina (que es 0,2 con datos de 13 países deAmérica Latina, de acuerdo a Gallagher (2004)). Los países más desarrollados tienden a tenerun 1 empleado por cada 1.000 habitantes, y aún con esto, los costos de administración conrespecto al recaudo tributario total son más bajos porque dependen más en cumplimientovoluntario y mejor tecnología. Claro está que la cantidad de contribuyentes en Colombia estan baja, que la cantidad de empleados de la administración tributaria en comparación acontribuyentes es relativamente alta.340 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25ArgentinaBrasilColombiaCosta RicaChileEcuadorEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaMéxicoPanamáPerúParaguayRepública DominicanaUruguay20041992Como se discutirá más adelante, aunque se considera importante dedicar importantes recursosa una unidad de grandes contribuyentes, en el largo plazo puede tener el problema de norealizar esfuerzos suficientes para que los pequeños y medianos contribuyentes cumplan consus obligaciones.2.2.7 Reducción de impuestos a las importaciones y exportacionesLa experiencia de Colombia también se asemeja a los otros países en este aspecto. En elcontexto de la apertura comercial y varios acuerdos de libre comercio internacionales, losaranceles bajaron paulatinamente (ver gráfico 2.6). Muchos países han eliminado todos losimpuestos a la exportación. más adelante se discute por qué va a ser importante para mejorarla competitividad del sector empresarial colombiano a largo plazo mantener esta política.En la siguiente sección se describen los aspectos del sistema tributario colombiano quedifieren de los otros países latinoamericanos.Gráfico 2.3Tasas del impuesto al valor agregado en América LatinaFuente: Price-Waterhouse Coopers Worldwide Tax Summariesy Administraciones Tributarias Locales3520%22%24%26%28%30%32%34%36%38%40%1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002(*) Includes Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Paraguay,Peru República Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay y VenezuelaSource: IMF. Data from Government Finance Statistics and Article IV. Several Years. PriceWaterHouseCoopers: Individual Taxes and CorporationTaxes. Worldwide Summaries. Several years00,020,040,060,080,10,120,140,160,180,2199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004 (p)ISR personalGráfico 2.4Productividad del IVA en Colombia y promedio en América LatinaGráfico 2.5Productividad del impuesto de renta por tipo de contribuyenteFuente: Cálculos Fedesarrollo y DIAN. Nota: la base tributaria de los cálculos es el PIB.ISR EmpresarialFuente: Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005)36Country 1985-89 1990-94 1995-99 2000-02 2003p 2004pArgentina 11,6 11,6 12,5 9,5 13,7 16,1Paraguay 8,5 9,4 10,6 9,7 na naGuatemala 7,9 7,4 8,9 10,2 9,5 10,2El Salvador 12,3 9,8 11,6 10,8 12,7 15,0Venezuela 17,0 15,9 14,1 11,9 8,7 11,7México 14,3 13,5 11,9 12,0 10,9 10,1Costa Rica 2/ ... 11,3 11,9 12,5 13,4 13,8Peru 10,8 13,4 14,8 12,6 13,1 13,9Colombia 1/ 11,2 11,8 10,4 12,9 14,0 14,8Bolivia 8,0 9,9 14,0 13,1 na naNicaragua 1/ 25,3 11,0 13,6 14,1 15,8 16,5Trinidad and Tobago 24,8 19,2 20,4 15,3 na naRep. Dominicana 11,8 13,2 14,8 15,5 na naHonduras 13,6 15,5 16,9 16,2 na naChile 19,3 18,4 18,7 16,7 15,9 16,5Ecuador 14,4 15,5 15,0 19,2 15,0 15,6Uruguay 1/ 21,9 25,7 26,2 24,0 22,2 22,2Brasil 1/ 16,5 18,2 19,7 24,4 23,1 21,9Jamaica 23,5 21,4 22,3 25,6 na na1/ Projección para el 20042/ Fuente Cornick, trabajo del BID.0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100BoliviaEl SalvadorArgentinaVenezuelaUruguayMéxicoChileHondurasJamaicaEcuadorGuatemalaCosta RicaNicaraguaPeruParaguayBrasilTrinidad y TobagoColombiaRepública Dominicana%19991986 ó año mas cercanoGráfico 2.6Reducción de aranceles en América LatinaFuente: BID Departamento de Investigación Working Paper 466. Appendice 1Cuadro 2.1Ingresos tributarios del gobierno central en países de América Latina (%PIB)Fuente: Fuente: FMI Estadísticas Financiera Internacionales y documentos deArtículo IV.Estadísticas para el 2003 y 2004 son preliminares, basadosen estadísticas de ministerios de finanzas de acuerdo a la clasificación del IFS.371994 2001México 11,3 11,2Venezuela 13,3 12,2Ecuador 10,9 12,3Perú 13,9 12,5Colombia 12,8 16,6Chile 16,0 16,7Argentina 16,2 17,6Bolivia 17,2 18,1País IVA Renta Comentarios y FuentesColombia (1999) 24 45 Datos de 2004 para 1994 fuente: DIANColombia (2004) na 29 Datos de 2004 para 1994 fuente: DIANParaguay 55 naExenciones múltiples para ISR empresarial; no existeun ISR personal. Fuente: FMIMéxico 75-80Calculos para el 2003 bajo varios escenarios, Colegio deMéxicoArgentina 44,6 na Cálculo en 1996. Fuente: Bergman (2004)Chile 18.2 na Cálculo en 1996. Fuente: Silvani y Baer (1997)Venezuela 64 No incluye petroleo. Fuente: Luis MedinaNota: De acuerdo a la dificultad de medición y las diferencias metodológicas, hay un gran margen de erroren estos estimativos que puede dificultar las comparaciones exactas.Cuadro 2.2Recaudo tributario del gobierno general(Países seleccionados)Fuente: FMI (2005): Estabilización y Reformasen LatinoaméricaCuadro 2.3Productividad del IVA en países de América LatinaFuente: Data de los Government Finance Statistics y documentos de artículoIV, FMI y PriceWaterHouseCoopers: sumarios mundiales, varios años.Cuadro 2.4Tasas de evasión, países seleccionados de América LatinaPaís Productividad del IVAArgentina 17%México 23%Nicaragua 26%Uruguay 29%Perú 29%Brasil 1/ 29%Colombia 30%Venezuela 31%Trinidad y Tobago 32%Paraguay 34%República Dominicana 35%Costa Rica 36%Ecuador 36%Bolivia 36%Guatemala 37%El Salvador 40%Honduras 45%Chile 45%Jamaica 54%Promedio Latinoamérica 2/ 33%Mediana Latinoamérica 2/ 34%1/ Incluye los recaudos del IVA de estados.La omisión de países se debe a la ausenica de datos en ciertos años.38Fuente: IDB 2001. Cuadro 17.3 en "La Empresa del Crecimiento". Reporte Progreso Económico y Social en AméricaLatina y UNCTAD (2000).PaísIncentivostributariosHorizontalesIncentivos Tributarios a sectores específicosIncentivosTributarios aRegionesIncentivos alComercioInternacional yZonas Francas.Argentina Minerías, Sector Financiero, Industria y Silvicultura x (a)Bahamas X (b) Hotelería, Servicios Financieros, Cerveza y bebidasespirituosasBarbados X (c) Servicios Financieros, Aseguradoras, Tecnologías de lainformación.Belize X MineríasBolivia MineríasBrazil X (d) X (e)Chile X (f) Silvicultura, Minerías y Material Nuclear X X (g)Colombia X (h) X (i)Costa Rica Silvicultura y Turismo X (j)Rep. Dominicana Turismo y Comercio Agrícola. X (k)Ecuador Minerías y Turismo X (l)Guyana Comercio AgrícolaHaiti X (m)HondurasJamaica Industria Cinematográfica, Turismo, Bauxita, Aluminio,Construcción de FábricasMexico X (n) Silvicultura, Industria Cinematográfica, Transporte Aéreoy Marítimo e Industria de Publicaciones X (o)Nicaragua TurismoPanama Turismo y Silvicultura X (p)Paraguay X (q) X (r)Peru Turismo, Minerías, Agropecuario y Petrolero X (s) X (t)Trinidad & Tobago X (u) Hotelería y Construcción.Uruguay X (v) Hidrocarburos, impresiones , silvicultura, industria militar,aereolíneas, periódicos, emisoras, teatros, navieras eindustria cinematográfica.Venezuela X (w) Hidrocarburos y otros sectores primarios (x) X (y)Cuadro 2.5Productividad del impuesto de renta empresarial.(1) Cálculo FedesarrolloFuente: Gallagher 2004. Datos tomados deStotsky y Wolde-MariamCuadro 2.6Incentivos fiscales y financieros a la inversión y producciónpaís/año 1995-99 2001Costa Rica 0,017 ndColombia (1) 0,111 0,14El Salvador 0,076 0,078Uruguay 0,067 0,076Peru 0,073 0,061Brasil 0,1 0,06Bolivia 0,044 0,059Panama 0,067 0,049Rep. Dominicana 0,04 0,044Argentina 0,034 0,043Guatemala 0,035 0,03739Anotaciones cuadro 2.61) La notación X(ip) significa que hay líneas de crédito para todos los proyectos de inversión, y, de manera aleatoria parabienes de capital discretos. La X indica que sólo los créditos para conjuntos discretos de activos fijos están disponibles.a) Algunos beneficios incluyen la comprar "derechos de incentivos". Es válido en las provincias de San Juan, La Rioja, SanLuis y Catamarca.b) Las rentas están exentas y las importaciones que se destinen a inversión están libres de aranceles.c) El incentivo tributario es para los inversionistas extranjeros. Las compañías off shore tributan a tasas menores de lastasas vigentes para las compañías locales.d) Hay incentivos tributarios federales para las regiones del Amazonas y el Noreste del país.e) Permiten la exención de aranceles y pagan un monto reducido de costos de bodegaje si hay un gasto mínimo en la región.f) Zonas de libre comercio de Arica, Iquique y Punta Arenas. Las empresas están exentas del impuesto sobre la renta y elIVA.g) Principalmente hay dos tipos de incentivos fiscales a la inversión (incluyendo ganancias y reinversiones): 1)Depreciación acelerada a nuevos activos fijos; 2) Impuesto a la renta personal y complementarios.h) Hay dos regimenes tributarios especiales a favor de regiones particulares que han sido víctimas de desastres naturales, laLey Páez y la Quimbaya.i) Exención total o parcial de derechos de aduana e impuestos. También existen Zonas de régimen aduanero especial.j) Zonas de Libre Comercio exoneran por 8 años el impuesto de renta a las empresas, durante los 4 años subsiguientes laexención es del 50%.k) Reciben tratamiento especial la industria digital y aquellas que se ubican en zonas poco favorecidas o se localizan segúnsus necesidades de insumos (p)l) Zonas de Libre Comercio de Esmeraldas, Montecristi y Riobamba. También cuentas con un régimen especial para lasmaquilas.m) Haití tiene un generoso sistema de beneficios tributarios.n) A través del programa de promoción de sectores (PROSEC), firmas de veintidós industrias en el sector manufactureropueden importar bienes a una tasa preferencial. El beneficio aplica si las importaciones en cuestión son usadas para laproducción de bienes finales en el sector manufacturero respectivo.o) Se incentivan las maquiladoras. También existen Recintos Fiscalizados que permiten exenciones de impuestos para bienesque se destinen a exportación y pagos diferidos de impuestos. Como incentivo específico a las exportaciones hay reduccióndel IVA en las importaciones de maquinaria y equipo destinadas a la elaboración de productos de exportación. Ademástodos los bienes que se exporten a EEUU y Canadá están libres de arancel.p) Tratamiento especial a empresas off shore. Los ingresos generados en transacciones comerciales internacionalesrealizadas por barcos mercantiles no pagan impuesto de renta. Zona de Libre Colón.q) Paraguay ofrece descuentos tributarios durante cinco años a proyectos de inversión.r) La duración del beneficio mencionado en la anotación anterior es mayor (diez años) si la compañía inversionista selocaliza en los Departamentos de Guairá, Caazapá, Ñeembecú, Concepción, o en la región Este del país.s) Empresas manufactureras que operen en provincias fronterizas y en la Amazonía están exentas de los impuestos de renta,valor agregado e impuestos selectivos.t) Facilidades en pago de tarifas aduaneras para contratistas del gobierno peruano que realicen proyectos de invresión porperiodos superiores a cuatro años. Centros de Exportación, Transportación, Industria y Comercialización de Servicios.u) Trinidad y Tobago ofrece generosos beneficios tributarios temporales, éstos pueden durar hasta diez años.v) Existe exención de impuestos a la reinversión de utilidades en firmas manufactureras, cultivos y siembras e instalacioneshoteleras. Adicionalmente hay descuentos parciales en los impuestos de capital, se registra el valor fiscal de los equiposindustriales al 50%.w) Las nuevas inversiones realizadas en las industrias manufacturera, agrícola, de pesca , agropecuaria y de turismo recibenun descuento del 20% en sus impuestos. Además, el impuesto a las ganancias de capital es de 1%.x) Nuevas inversiones en hidrocarburos reciben un descuento del 8%. La compra de equipo de capital y servicios con destinoa inversiones en los sectores minero, petrolero, agrícola y piscícola están exentos del impuesto general a las ventas.y) Régimen de zona de Comercio extranjero: ofrece cero aranceles. Devolución de impuestos de importación paraexportadores.2.3 Comparaciones internacionales: Principales diferenciasEl sistema tributario colombiano difiere de la norma o tendencia latinoamericana en algunosaspectos importantes. Primero, la tasa del impuesto sobre la renta es muy alta y la tendenciaha sido a aumentarla. Segundo, la exención al impuesto sobre la renta personal es muy alta,razón por la cual la productividad del impuesto es baja y muy pocas personas lo pagan.Tercero, las tasas varían mucho las tasas por sectores. En lo que concierne el IVA, haymuchas tasas en Colombia y muchas exenciones. Cuarto, el gravamen a los movimientosfinancieros, aunque se ha vuelto común, se ha institucionalizado en Colombia más que encualquier otro país en América Latina. Quinto, los impuestos parafiscales son muy altos paraun país al nivel de desarrollo de Colombia. Finalmente, Colombia gana el récord en términos40de la cantidad de reformas tributarias que se han aprobado en los últimos ocho años,comparado con cualquier otro país en América Latina. A continuación se discuten estosaspectos.2.3.1 Tasas máximas del impuesto sobre la renta e impuestos adicionales de renta.El cuadro muestra las tasas a las cuales se causan el impuesto de renta (tanto para personasjurídicas como naturales) y el impuesto al valor agregado. En el caso del impuesto de rentalos valores de las tarifas corresponden a las tasas máximas vigentes. Aunque en Chile resultaalta para las personas naturales, tiene la tarifa más baja en renta empresarial, ofreciendo unclima más favorable para la inversión como se discutirá más adelante.Colombia tiene la tasa máxima del impuesto sobre la renta más alta de América Latina y unade las más altas del mundo (cuadro 2.7). A esto se le suma el hecho de que existe unasobretasa de 10% hasta el año 2007. Sin embargo, dada la precaria situación fiscal pocosempresarios, de acuerdo a varias entrevistas, consideran probable su reducción.Adicionalmente, el ISR no es el único impuesto con el que están gravadas las empresas. Debepagar el impuesto al patrimonio (0.3% sobre activos), a las regalías y a las remesas al exterior(7%), IVA sobre compra e insumos (aunque hay un crédito temporal), aranceles sobre bienesde capital si son importados (10%); contribuciones parafiscales y laborales, impuesto a lastransacciones financieras (cuatro por mil), e impuestos municipales de ICA (11.4 por milsobre los ingresos netos y dividendos si está radicado en Bogotá, sin posibilidad de deducirdel ingreso gravable a nivel nacional), impuesto predial, impuesto de timbre (1.5% sobre loscontratos grandes) e impuesto de registro (entre 0.3% a 1% del valor del contrato). Muchosmunicipios también cobran otros impuestos adicionales, tales como el alumbrado público,delineación y urbanismo, circulación y tránsito del transporte público, teléfonos y variasestampillas, etc.2.3.2 Aumento de las tasas en ColombiaEl gráfico 2.7 muestra la clara tendencia en América Latina de reducir las tasas del impuestoa la renta, tanto el empresarial como el de personas naturales, como en otros países delmundo13. Colombia es una clara excepción en esta materia. A su vez, existe una tendencia aaumentar las tasas del IVA. Esto sigue el principio recomendado por expertos de “aumentareficiencia en recaudos, aumentar equidad en gastos” (ver por ejemplo Tanzi y Zee (2000)).Aunque el IVA es un impuesto al consumo, y las personas de menores ingresos consumenuna mayor proporción de los ingresos, es posible mejorar la distribución de ingresos, y enefecto lo hacen muchos países, si eximen del IVA productos de la canasta básica, transportepúblico, educación y medicamentos y a la vez dedican el gasto público para subsidiar lasnecesidades de los pobres.2.3.3 Altas exenciones, baja productividad13 Aunque en todos los países se mantiene una progresividad de la tasa marginal del impuesto a la rentapersonal.41Colombia es un país en donde la carga del impuesto sobre la renta a las empresas esexcesivamente alta en comparación al impuesto sobre la renta personal. Una vez una empresapaga sus impuestos y costos laborales, incluyendo impuestos parafiscales, el empleado pagamuy poco, tal vez casi nada de impuestos. Esto se debe a que la exención básica está a unnivel muy alto en comparación a otros países. Solo aquellas personas que reciben ingresosmayores a 5 salarios mínimos legales comienzan a pagar impuestos, el cual es equivalente acerca de cuatro veces el ingreso per cápita. En América Latina solo Guatemala y Nicaragua,donde los sistemas tributarios no son ejemplares, tienen una mayor exención como múltiplodel PIB per cápita (ver cuadro 2.8). Lo que esto muestra es que muy pocas personas naturalespagan impuestos a la renta en Colombia. Por su parte, quienes tienen un ingreso mayor oigual a 16 veces el ingreso per cápita pagan la tasa máxima de 38,5%. Esto es muy inusual,pues la tendencia en otros países es que la tarifa marginal máxima solo aplica para laspersonas de ingresos aun más altos.El efecto de la alta exención en la renta personal tiene repercusiones sobre el sectorproductivo y va en contra de las buenas prácticas internacionales de tener tasas impositivaspromedio más o menos iguales para el impuesto a la renta personal y empresarial14 15. Inclusoen muchos países desarrollados hay una mayor carga a nivel personal, bajo la filosofía que elsector productivo no debería tener la mayor carga, sino el sector consumidor que es el que enrealidad está beneficiando de los servicios públicos (educación, seguridad, etc). Por ejemplo,Chile, que tiene un sistema tributario ejemplar, tiene una exención básica del impuesto a larenta personal de más o menos 0,8 veces el PIB per cápita, cobra una tasa máxima delimpuesto sobre la renta de 40%, pero la tasa máxima para las empresas es sólo de 17%. Esteaspecto se observa también en muchos países de la OCED, lo que sugiere cómo mejorar lapráctica internacional.El gráfico 2.8 muestra el ingreso del impuesto sobre la renta promedio, dividido en suscomponentes de renta personal y empresarial para países avanzados (OECD), América Latinay Colombia, que ilustra este punto.La base tributaria del impuesto sobre la renta personal es entonces demasiado pequeña casi221 mil personas, que escasamente es 0,5% de la población. Esto afecta la productividad delimpuesto: el estudio comparativo de Gallagher (2005) parece sugerir que entre máscontribuyentes activos haya, dada la administración de impuestos, la productividad de esteimpuesto aumenta.La base tan pequeña del impuesto sobre la renta personal se refleja claramente en la bajaproductividad de este impuesto. El gráfico 2.5 muestra que la productividad se ha disminuidolevemente desde principio de los años noventa, y que está muy por debajo de la productividaddel impuesto sobre la renta personal.16 Utilizando los datos de Gallagher y su metodología decálculo para el caso de Colombia (que no está en su estudio), el gráfico 2.9 muestra que la14 Aunque la estructura común y de buena práctica, es tener progresividad en las tasas marginales del impuesto ala renta personal, con una exención básica de un poco menos de lo equivalente a una canasta de consumo básica(más o menos equivalente al PIB per cápita).15 Es común internacionalmente también tener una tasa al impuesto sobre la renta básica y un régimensimplificado para las pequeñas empresas.16 Incluso, Bergsman y Mercer-Blackman (2005) muestran que la productividad del impuesto sobre la renta totalestá más o menos en el promedio en comparación a un grupo de países competidores, pues esta productividadestá compuesta por la productividad del ISR personal (que es baja) y la productividad del ISR empresarial (quees alta).42productividad del impuesto sobre la renta personal (para personas naturales) en Colombiaestá por debajo del promedio de 41 países, aún tomando en cuenta su nivel de PIB per cápita.Como en casi todos los países, existe un rango de tasas marginales que aumenta por nivel deingreso personal y la tasa máxima del impuesto sobre la renta personal generalmente coincidecon la tasa máxima del impuesto sobre la renta empresarial. Esta práctica es relativamentecomún, pero se recomiendan pocas tasas marginales (3 o 4). Incluso, muchos países entransición de Europa Oriental han optado por una sola tasa al impuesto sobre la rentapersonal, en un esfuerzo por simplificar el sistema tributario. Aunque Colombia prefiera teneralgún rango de progresividad al fijar las tasas del impuesto a la renta personal, vale la penareducir el número de tasas.Un argumento en contra de aumentar el impuesto sobre la renta personal es que la cargaparafiscal es alta. Sin embargo, esta carga de costo laboral es alta más que todo para losempresarios, como se discute a continuación.2.3.4 Impuestos parafiscalesVarios trabajos recientes muestran que los costos laborales (no salariales) de Colombia sonbastante altos sobre todo si se comparan con otros países de América Latina. A finales de losochenta, poco después de las crisis de deuda, los países de Latinoamérica optaron por unaagenda de reformas laborales. De acuerdo a Heckman y Pagés (2004), algunas de estasreformas lograron el objetivo de flexibilización y otras, como la colombiana, ajustaronalgunos aspectos del mercado laboral pero no lograron disminuir sustancialmente los altoscostos laborales no salariales atados a la nómina. Adicionalmente, países como El Salvador,México, Colombia, Uruguay, Brasil y Colombia, se vieron forzados a aumentar lascontribuciones a la seguridad social relacionadas con pensiones, para así reducir el déficitactuarial presente en el sistema.Con el objetivo de cuantificar la carga de la regulación sobre costos laborales no salariales enlos países de América Latina y los miembros de la OECD (Organización para el Desarrollo yla Cooperación Económica), Heckman y Pagés (2004) construyeron un índice entre 0 y 1, queno sólo es comparable entre países sino también en el tiempo17. El gráfico 2.10 muestra quede los países latinoamericanos sólo Uruguay se encuentra por encima de Colombia; y queéstos dos países junto con Brasil y Argentina presentan valores superiores al promedio de lospaíses desarrollados. Sobresale también que El Salvador, Paraguay y Venezuela se sitúen pordebajo del promedio de América Latina; por otro lado la posición de Chile no sorprende nosólo por su alto nivel de desarrollo económico, sino también por sus reformas empezaron diezaños antes que en el resto de la región.De igual forma, el gráfico 2.11 muestra primero la comparación entre países de lacontribución a la seguridad social como porcentaje del salario. Al igual que en el caso delíndice (que considera la totalidad de los costos laborales no salariales), solo Uruguay (41%)presenta contribuciones superiores a las vigentes en Colombia (38%). Resalta el hecho de quelas contribuciones en este último país sean casi dos veces el promedio de América Latina(20%) y siete puntos mayores que las de los países que conforman la OECD. Estos datos sonconsistentes con la clasificación de Djankov et al. (2003), quienes de acuerdo a su índice de17 Este índice se construye con base al valor presente neto de contratar un empleado promedio.43seguridad social18, ubican a Colombia como el país que proporciona el mayor grado deprotección a sus trabajadores la región y en una posición similar a la de Europa Continental.Si se compara la tasa de desempleo urbano para el periodo 2000-2004 en el gráfico 2.11, esclaro que existe una relación positiva entre los costos laborales no salariales y el desempleo(ver Kugler y Kluger, 2005). En conclusión, a pesar de las reformas laborales de los noventa,Colombia presenta costos laborales no salariales altos si se compara con el resto de países dela región y aún se compara con el grupo de países desarrollados (Cuadro 2.9).2.3.5 Las cargas tributarias por sectores difieren demasiadoHay diferencias importantes en las cargas impositivas por sectores en Colombia, no soloporque enfrentan tasas muy diferentes del impuesto sobre la renta, sino porque las exencionestienden a afectar unos sectores mucho más que otros (ver cuadro 2.10). Esto se estudiará másadelante en la parte 4. En otros países existen algunas exenciones y beneficios enfocados aciertos sectores también, pero las tasa básicas son iguales para la mayoría de los sectores19.2.3.6 Proliferación de tasas del IVAEn Colombia parece que se ha tratado de incorporar una noción de progresividad algoarbitraria en la decisión de las tasas de impuestos al IVA. Esto no corresponde a buenasprácticas internacionales, en donde el sistema tributario busca minimizar las distorsiones yoportunidades para reclasificar bienes para evadir impuestos, y la política de redistribución sehace mediante el gasto público. Si se incluye el hecho de que algunas publicaciones tienenuna tasa de cero, habría nueve tasas en Colombia. En otros países de América Latina se tienedos tasas, máximo tres en países con gobiernos federales (cuadro 2.11). Ciertos paísesfederalistas muchas veces permiten que gobiernos regionales recauden también un impuestoal consumo (el caso de Brasil, en donde el IVA es recolectado exclusivamente por losestados, pero cada estado tiene generalmente una tasa). Generalmente se cobra un impuestoselectivo al consumo a bienes cuyo consumo se quiere desincentivar o que no es importante,tales como para bebidas alcohólicas, tabaco, artículos de lujo, armas etc.20. El cuadro 2.12muestra las tasas selectivas promedio para algunos países Latinoamericanos (en Colombia secobran a nivel territorial).2.3.7 Exenciones al IVA18 Este índice representa la suma normalizada de los siguientes componentes: diferencia entre la edad dejubilación y la esperanza de vida; número de meses necesarios para poder jubilarse y tener derecho a lasprestaciones de salud y seguro de desempleo; contribuciones a los programas de pensión y los seguros de salud,desempleo y discapacidad; tasa de reposición de las pensiones, prestaciones del seguro de salud; meses decontribuciones necesarias para tener derecho a beneficios del seguro de salud, y el periodo de espera para poderrecibirlos.19 El sector que más paga impuestos en Colombia, además de las transferencias a los gobiernos locales y alFondo de Estabilización del Petróleo, es el sector petrolero y minero. Esto es parecido a lo que ocurre en otrospaíses productores de petróleo o recursos no renovables (ver el cuadro 2.12). Además, las tasas de impuestos porregalías y remesas son relativamente bajas en comparación a otros países.20 Un caso interesante mencionado por dirigentes de la industria automotriz es que el sistema del IVA estaballevando a dos incentives perversos: (i) preferencia por carros usados, sobre carros nuevos, y (ii) compras decarros en

COMPARACIONES INTERNACIONALESColombia resalta frente a sus vecinos latinoamericanos debido a los cambios constantes en lapolítica tributaria y la rigidez del gasto ya mencionados. El escenario es particularmentepreocupante pues la política fiscal antes de la década de los noventa en Colombia eraejemplar, con una tasa de endeudamiento público moderado (de 18% del PIB en comparacióna un promedio de 44 de la región, de acuerdo a WEO (2001)) y un sector públicorelativamente pequeño para estándares regionales (gastos e ingresos del sector públicoconsolidado se centraban alrededor de 20% del PIB entre 1960 y 1990, comparado a 32,7%estimado para el 2004).En esta sección del trabajo se discuten elementos del sistema tributario colombiano que sonafines a sistemas tributarios de otros países en América Latina. Luego se consideran aspectosen los cuales Colombia presenta las diferencias más importantes. Finalmente, se discutenbrevemente los sistemas de incentivos tributarios de Costa Rica, Chile, China, Irlanda yEspaña, cinco economías que han tenido mucho éxito en atraer inversión en los últimos años,para saber qué lecciones se pueden sustraer de estos casos para Colombia.2.1 ¿Cuál debería ser el ingreso tributario colombiano?De acuerdo al World Economic Outlook del FMI, el crecimiento del PIB mundial en losúltimos cinco años fue de 3,84%, algo mayor que el 2,8% registrado en Colombia. Conrespecto a la deuda pública, Colombia se encuentra cerca al promedio junto con algunospaíses en América Latina (ver gráfico 2.1).El recaudo tributario como porcentaje del PIB está un poco por debajo de la media mundial,como se observa en el gráfico 2.2. Numerosos estudios (por ejemplo, Li y Gordon (2004))muestran que la relación entre presión tributaria y riqueza del país es positiva, o sea que entremás rico el país (medido como el ingreso per cápita), mayor su capacidad de recaudaringresos. El gráfico 2.2 muestra la relación promedio mundial de estas dos variables condatos de más de 100 países. Colombia está un poco por debajo de este promedio, (lo queimplica que para su nivel de ingreso la tributación debería ser más alta).Gráfico 2.1Relación deuda pública y crecimiento(Pases seleccionados América Latina)1/ Para estos se refiere a la deuda bruta del gobierno general.Fuente: Credit Suisse, "Global Emerging Markets Outlook". Banco Mundial y Secretaría ejecutiva del ConsejoMonetario Centroamericano.28Gráfico 2.2Relación entre ingreso per cápita e ingresos tributarios sobre el PIBFuente: Li y Gordon (2004) y FMI2.2 Similitudes tributarias frente a América LatinaExisten muchos aspectos que el sistema tributario colombiano comparte con la mayoría deotros países. Algunos de estos obedecen a buenas prácticas internacionales, otros nonecesariamente. Estas se presentan a continuación.2.2.1 Ingresos tributariosEl cuadro 2.1 muestra que Colombia se encuentra más o menos en el promedio (medido en elperiodo 2000-2002) en cuanto a ingresos tributarios del gobierno central con respecto al PIB(el promedio es 15,2%, mientras que Colombia se encuentra en 14,8% del PIB). En general,se observa que los países más pobres de Centroamérica tienen la menor presión tributaria entérminos de ingresos tributarios con respecto al PIB, mientras que Brasil y los países delCono Sur tienen la mayor presión tributaria. Sin embargo, hay importantes diferencias:Jamaica se destaca por ingresos tributarios de entre 20 y 25% del PIB, mientras queArgentina tuvo una caída importante del ingreso tributario a raíz de la crisis económica del2000-2001.El recaudo tributario promedio del Gobierno nacional centra en los países latinoamericanosha aumentado. En el periodo 1990-94 el recaudo promedio era 14,3% como porcentaje delPIB, y en el 2004 había aumentado en promedio a 15.2%. Brasil, Uruguay y Jamaica tuvieronlos mayores recaudos en 1995-99. Colombia y Guatemala tuvieron el peor desempeño en esteperiodo, en parte por la crisis económica que atravesaba Colombia en ese momento. Sinembargo, se evidencia el gran esfuerzo tributario posterior, pues Colombia fue uno de lospaíses con mayores incrementos en ingresos fiscales entre 1998 y 2004.0510152025300 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000PIB per cápitaIngresos Tributarios/PIB .ColombiaPaíses en puntos azules son : Honduras, Nicaragua,El Salvador, México, Venezuela, Argentina, Brasil,Ecuador, Costa Rica, Guatemala y ColombiaMedia mundial (Li y Gordon (2004))29Algunos países con un sistema de gobierno federal tienen grandes diferencias entre elrecaudo tributario del gobierno general y el gobierno central, tales como Brasil y Argentina.El cuadro 2.2 muestra los ingresos tributarios del gobierno general de países seleccionados.Colombia se encuentra también cerca al promedio para esta definición de gobierno queincluye los departamentos y municipios.2.2.2 Tasa principal y productividad del impuesto al valor Agregado (IVA)En lo que respecta el IVA, la tasa general principal en Colombia es 16%, la cual está cerca alpromedio de América Latina. De acuerdo al gráfico 2.3, las tasas varían de 10% (enParaguay) a 22% (en Uruguay), pero en casi todos los países la tendencia desde 1992 ha sidode crear o aumentar las tasas del IVA. Según entrevistas con empresarios y la sociedad civilen Colombia y, teniendo en cuenta los objetivos de política fiscal del gobierno, la tasa seconsidera adecuada. Incluso, la Misión de Ingresos (2002), calcula que una tasa del 14% coneliminaciones de algunas exenciones en Colombia podría dar el mismo ingreso, pues seampliaría la base.Al mismo tiempo, se observa una tendencia muy clara en todo el mundo, pero sobre todo enlas economías emergentes desde principios de los años noventa, de aumentar los impuestosindirectos tales como el impuesto sobre las ventas. Esta tendencia de política fiscal se observaaún más claramente para el caso de América Latina, y responde a varios factores. En primerlugar, es más difícil administrativamente recaudar impuestos sobre ingresos directos (deempresas y personas) por la dificultad de verificar los montos con precisión, pues cuando hayauto-declaraciones existe una tendencia a reportar un ingreso menor al verdadero. Estasubdeclaración de ingresos tiende a aumentar entre mayores los ingresos, y es un fenómenoque se reporta en encuestas a nivel mundial. En cambio, es más difícil ocultar el valor de unbien o servicio consumido. En segundo lugar, en un sistema bien diseñado el IVA tiene laventaja de que los consumidores intermedios y productores solo pagan el impuesto sobre elvalor que le agregan al producto. Por tanto, tienen derecho a un crédito tributario por el IVAque pagan sobre insumos, y tienen el incentivo de exigir facturación y evidencia de la comprade insumos del proveedor. Así, cada agente en la cadena de producción y consumo tiene elincentivo de actuar como agente recaudador, pues necesita facturas para poder recibir elcrédito fiscal. En la medida en que exenciones a ciertos sectores ‘rompen la cadena del IVA’(porque los sectores exentos no tienen incentivos para exigir facturas, o porque están en elsector informal y no pagan impuestos), entonces se pierde el ingreso fiscal no solo del sectorexento, sino también de proveedores y consumidores de bienes o servicios que pueden optarpor no pagar IVA y no pedir factura. Por tanto, los bienes básicos deberían tener tasa cero.Los avances en la administración tributaria y en los procesos de facturación de empresas hanmejorado la productividad del IVA en América Latina, aunque existe alguna evidencia de queesta ha disminuido en Colombia de acuerdo al gráfico 2.4. Después de un crecimientoimportante a principios de los años noventa la productividad cayó considerablemente. Sinembargo, tomando el periodo en su totalidad, de 1990 al 2002, la productividad del IVA fuealrededor de 30% en Colombia, mientras que el promedio para los países de América Latinafue de 33%, o sea, Colombia estuvo levemente por debajo del promedio (ver cuadro 2.3). Elrecuadro 1 explica el concepto de “productividad.”302.2.3 Evasión tributariaLa DIAN ha calculado que en Colombia las tasas de evasión en IVA fueron de 25% en 1999,mientras que la tasa de evasión para el impuesto sobre la renta fue de 44% en el mismo año,la cual ha disminuido al 29% en el 2004. Mientras que las tasas de evasión varían por tipo deimpuesto y por país, estas tasas se asemejan a otros países en América Latina donde existendatos (ver cuadro 2.4). Hay varias razones por la cual se evaden impuestos, pero se puedenclasificar en dos categorías principales e interrelacionadas: (i) por deficiencias en laadministración tributaria y su capacidad de apoyarse en el sistema judicial para recolectarmayores impuestos; y (ii) por el tamaño del sector informal, donde se generan ingresos y sehacen transacciones sin documentación. En el caso de Colombia el sector formal esrelativamente bien supervisado y documentado, por tanto se pueden verificar transacciones yes más difícil que este sector evada impuestos.12 Sin embargo, los crecientes incentivos quehan aparecido en el sistema tributario y laboral colombiano para salirse del sistema formalsignifica que hay una importante interrelación entre el sector informal y la evasión. Estodifiere de países como Ecuador, Paraguay y Argentina donde la evasión está más bien12 Aunque es más fácil reasignar ingresos no salariales (tal como capital) de tal manera que se evita el pago deimpuestos, como por ejemplo depositando capital financiero en una cuenta offshore.Recuadro 1: Productividad del IVAUn indicador estándar en la literatura económica tributaria es la productividad de un impuesto. Este indicador midela efectividad de recaudación dada la tasa impositiva. En un mundo perfecto en donde no hay evasión niexenciones, si la base impositiva del IVA es el valor total agregado de la economía, o sea el PIB, y toda actividadpaga la misma tasa, por ejemplo el 16%, debería ser el caso de que el recaudo del IVA como porcentaje del PIB es16%, y por tanto la productividad es 1. Más específicamente, este indicador se define como:Productividad del impuesto = (recaudo total/base tributaria) / Tasa impositivaSe observa que aumentos en la tarifa que no generan aumentos proporcionales en el recaudo reducen laproductividad, mientras que mayores recaudos con una misma tarifa o tarifas inferiores aumentan la productividad.En el ejemplo anterior, la productividad sería igual a (16/16) = 1. Este indicador puede estar entre 0 y 1, donde 1indica la mayor productividad.Varios factores explican la diferencia de productividad entre países y a través del tiempo. En un estudio deGallagher (2005) encuentra que entre más rico el país (medido como su nivel del PIB per cápita), mayor laproductividad del impuesto del IVA. Varios estudios también muestran que si hay evasión, o muchas exencionesque reducen la base impositiva, o una administración tributaria ineficiente (que a su vez afecta el nivel de evasión),o altas moras en el pago de impuestos, entonces la productividad tiende a ser menor. Mientras que diferentes paísespueden diferir en su preferencia de la tasa impositiva, reflejando decisiones políticas y sociales de reasignación derecursos, todas las sociedades coinciden en la importancia de reducir evasión, de reducir excepciones a ciertossectores, y en la importancia de mejorar la ineficiencia administrativa. Por tanto, el numerador en la fórmuladebería ser lo más próximo al denominador.Las políticas que conlleven a mejorar la productividad del IVA tienen efectos positivos que a su vez conllevan amejor sostenibilidad política y eficiencia del impuesto. De acuerdo a un estudio reciente (Cardenas, Lora, Mercer-Blackman (2005)), la productividad de los impuestos, sobre todo del IVA, tiende a ser más alta en países en dondelos ciudadanos sienten que hay equidad en el recaudo, y donde se siente que los recursos fiscales se gastan en unamanera que les beneficia. Gallagher (2005) también muestra evidencia a nivel internacional que entre mayor laproductividad del IVA, menor los costos de administrar este impuesto en proporción al costo total de recaudación,o sea que mejora su eficiencia.31relacionada con altos niveles de corrupción dentro del mismo gobierno que recauda yadministra los impuestos.La literatura económica sobre el tema de cumplimiento y administración del sistematributario (ver por ejemplo Silvani y Baer(1997)), muestra que países que desarrollansistemas para mejorar el cumplimiento voluntario por parte de los contribuyentes tienenmayor éxito en el largo plazo en reducir la evasión de impuestos. Aunque se requierenmecanismos efectivos para penalizar aquellos que evaden, la literatura enfatiza que sistemastributarios simples, campañas de concienciar al público y mejoras del servicio al cliente, sonelementos fundamentales de una estrategia antievasión. En este aspecto, Chile se destacadentro de los países latinoamericanos, como muestra Bergsman (2005) en una comparaciónentre las administraciones tributarias de Chile, Argentina y Méjico. A nivel mundial, Silvaniy Baer (1997) destacan a Dinamarca y Nueva Zelanda como países que han simplificado sussistemas tributarios con el propósito de mejorar el cumplimiento voluntario, y por tanto laevasión. Colombia podría mirar los ejemplos de estos.2.2.4 Exenciones al impuesto sobre la renta empresarial y su productividad.Colombia tiene varias exenciones y deducciones disponibles para los contribuyentes delimpuesto de renta que se discutieron previamente. Las de mayor costo fiscal en 2003 fueron:la exención de ingresos menores a 5 salarios mínimos ($1.3 miles de millones) y la exencióna los fondos de garantía de bancos y cooperativas ($200 millones). También está la exencióna entidades de derecho público, las cajas de compensación familiar, y el 25% del ingresosalarial. El costo total de estas exenciones fue aproximadamente 0.75% del PIB ese año.Además, hay grandes diferencias de los niveles de exenciones a través de sectores, como sediscutirá en la parte 4. Esto crea lo que se llama inequidades horizontales del sistematributario.Aunque la productividad del impuesto sobre la renta empresarial se compara favorablementecon otros países, las diferencias entre sectores y el pequeño número de contribuyentessugieren que la productividad podría ser aún mayor. No obstante las exenciones ydeducciones, las reformas tributarias en los últimos cinco años han logrado, con éxitolimitado, disminuir en algo las exenciones al impuesto sobre la renta empresarial. Por tanto,la productividad del impuesto a la renta de las empresas ha aumentado (ver gráfico 2.5) y esbastante buena si la compara con otros países de América Latina (ver cuadro 2.5). Sinembargo, como la carga recae sobre un muy reducido número de empresas contribuyentes, loque quizás simplifica la comprobación de recaudos, también es cierto que existe una graninequidad horizontal y una reducida base tributaria, lo que puede afectar negativamente laproductividad. De hecho, la evidencia empírica indica que tanto las exenciones como la altatasa del impuesto sobre la renta empresarial afectan negativamente la productividad.Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005), estudian los casos de 9 países Latinoamericanos(incluyendo Colombia), y encuentran que en países en donde el proceso de elaborar eimplementar política tributaria no permite un consenso democrático por los actores claves(incluyendo gobierno, empresarios y sociedad civil), la cantidad de exenciones estápositivamente relacionada con la cantidad de actividad legislativa en el área tributaria. Estode cierta manera implica que cuando se hace una reforma tributaria para aumentar impuestos,necesariamente se abre la oportunidad para que ciertos sectores de la economía demandenexenciones. Este fenómeno parece ser claro para el caso de América Latina, aunque muy32posiblemente estas tendencias se manifiestan en otros países del mundo también. El cuadro2.6 resume las exenciones principales y beneficios tributarios en América Latina.Por otro lado, la productividad de este impuesto podría ser más alta en Colombia. Un estudiocomparativo reciente de Gallagher (2005) examina los determinantes de la productividad delimpuesto sobre la renta empresarial de más de 104 países. Encuentra que la variable másrobusta y significativa es la tasa máxima del ISR empresarial. De acuerdo a sus cálculoseconométricos, una reducción de 1% en la tasa del ISR empresarial, manteniendo otrosfactores explicativos constantes, aumenta la productividad en 0.4%. Además, desde el puntode vista de la administración tributaria, existen rendimientos decrecientes frente a losaumentos en las tasas impositivas.Las exenciones y beneficios tributarios del impuesto sobre la renta se pueden clasificar deacuerdo a cuatro criterios, que reflejan en términos generales las motivaciones de loslegisladores cuando fueron establecidas:a. Sectores. Los sectores sociales como educación y salud básica en casi todos los paísesson exentos del ISR. También es muy común que se exima algunos sectoresestratégicos como silvicultura y minería y otros de carácter recreativo.b. Regiones. En algunos países, incluso Colombia, las empresas son exentas delimpuesto sobre la renta y otros impuestos si se localizan en ciertas regiones menosdesarrolladas, para así fomentar su desarrollo. En el caso de regiones afectadas por undesastre natural las exenciones tienden a ser temporales.c. Para promover la exportación: Muchos países han creado zonas libres para empresasque producen bienes para exportación. En muchos casos los insumos importados nopagan impuestos si se utilizan para fabricar bienes para exportación. Sin embargo, losacuerdos internacionales sobre subsidios y medidas compensatorias hace que seeliminen subsidios a un rango amplio de bienes.d. Incentivos generales de inversión: incluyen reducción de impuestos o exención parainsumos importados, se permite la depreciación acelerada de capital, e incentivosfiscales a la investigación y el desarrollo tecnológico.La exención a actividades con fin social, la depreciación acelerada, y los incentivos paraproyectos de ciencia y tecnología son ejemplos de exenciones muy comunes en todos lospaíses del mundo, y de por sí tienen el propósito de incentivar actividades que benefician atoda la sociedad, tales como la educación, la salud, la inversión y el progreso científico. Otrosincentivos de carácter más específico (tales como zonas francas) tienen el propósito deincentivar ciertas inversiones escogidas, y son muy comunes en América Latina. En algunoscasos, las zonas especiales (por ejemplo, en Costa Rica, República Dominicana y México) sehan convertido en los últimos años en motores de crecimiento económico, atrayendoinversión externa en una forma muy exitosa.Sin embargo, como se verá más adelante, estos incentivos interactúan con otros aspectos queatraen el capital extranjero, tales como la distancia al mercado relevante, la infraestructura(que puede afectar los costos de trasporte), y el costo relativamente bajo de la mano de obrarequerida. Otras exenciones, tales como las que se otorgan a ciertas regiones sirven como unapolítica temporal al desarrollo de la región, pero la probabilidad de que empresas atraídas a la33región permanezcan en ella una vez se vence la exención va a depender de otros factores notributarios (ver Tanzi y Zee (2000)).La mayoría de los países Latinoamericanos no son federalistas, y los impuestos locales aúnestán poco desarrollados. Incluso muchas municipalidades en otros países, como enColombia, están en un proceso de desarrollar sus bases tributarias para así conseguir másautonomía financiera en el contexto de descentralización. Las notables excepciones sonBrasil y México, donde los estados y departamentos recaudan muchos impuestos, perotambién otorgan generosas exenciones e incentivos tributarios a empresas que se localizan ensus regiones. Este tipo de competencia regional usando el sistema tributario local es muycomún en países más desarrollados.2.2.5 Impuestos temporales como mecanismo de resolver problemas fiscalesColombia no es el único país que ha aumentado el número de mecanismos temporales, sinembargo esto no significa que no se debe repensar esta política que ha añadido complejidadinnecesaria al sistema tributario colombiano. A finales de la década pasada, cuando seregistró una recesión económica importante, algunos países de la región –entre ellosColombia- no lograron ajustar sus gastos y recurrieron a mecanismos temporales degeneración de ingresos a corto plazo. Este proceso se describe bien en FMI (2005).Los países que se caracterizaron por este tipo de comportamiento en la política tributaria(búsqueda de mecanismos temporales de aumento de impuestos para compensar la rigidez delgasto) fueron Colombia, Costa Rica, Brasil y hasta cierto punto Argentina y Venezuela. En elcaso de estos tres últimos países federalistas, gran parte de las negociaciones políticas fiscalesse derivaban de las luchas redistributivas entre el gobierno federal y los gobiernos locales.No es ninguna sorpresa que, a excepción de Costa Rica, todos estos países hubieran adoptadoen algún momento u otro el impuesto a las transacciones financieras. También se observa queel sistema tributario se ha vuelto muy complicado y lleno de distorsiones en estos países.2.2.6 Mejoras en el recaudo de grandes contribuyentesAl igual que Colombia, muchos países Latinoamericanos tuvieron avances importantes enreformar las administraciones tributarias. En particular, las secciones de grandescontribuyentes adoptaron las mejores prácticas internacionales e hicieron creciente uso detecnología para recolectar y auditar información. Colombia no fue ninguna excepción. Deacuerdo a un reciente estudio comparativo internacional de USAID (Gallagher (2005)), lospaíses que adoptaron unidades de grandes contribuyentes vieron mejoras significativas eningresos provenientes de la renta empresarial.Colombia tiene 0,19 empleados en la administración de impuestos por cada 1000 ciudadanosel cual está en el promedio para América Latina (que es 0,2 con datos de 13 países deAmérica Latina, de acuerdo a Gallagher (2004)). Los países más desarrollados tienden a tenerun 1 empleado por cada 1.000 habitantes, y aún con esto, los costos de administración conrespecto al recaudo tributario total son más bajos porque dependen más en cumplimientovoluntario y mejor tecnología. Claro está que la cantidad de contribuyentes en Colombia estan baja, que la cantidad de empleados de la administración tributaria en comparación acontribuyentes es relativamente alta.340 0,05 0,1 0,15 0,2 0,25ArgentinaBrasilColombiaCosta RicaChileEcuadorEl SalvadorGuatemalaHondurasNicaraguaMéxicoPanamáPerúParaguayRepública DominicanaUruguay20041992Como se discutirá más adelante, aunque se considera importante dedicar importantes recursosa una unidad de grandes contribuyentes, en el largo plazo puede tener el problema de norealizar esfuerzos suficientes para que los pequeños y medianos contribuyentes cumplan consus obligaciones.2.2.7 Reducción de impuestos a las importaciones y exportacionesLa experiencia de Colombia también se asemeja a los otros países en este aspecto. En elcontexto de la apertura comercial y varios acuerdos de libre comercio internacionales, losaranceles bajaron paulatinamente (ver gráfico 2.6). Muchos países han eliminado todos losimpuestos a la exportación. más adelante se discute por qué va a ser importante para mejorarla competitividad del sector empresarial colombiano a largo plazo mantener esta política.En la siguiente sección se describen los aspectos del sistema tributario colombiano quedifieren de los otros países latinoamericanos.Gráfico 2.3Tasas del impuesto al valor agregado en América LatinaFuente: Price-Waterhouse Coopers Worldwide Tax Summariesy Administraciones Tributarias Locales3520%22%24%26%28%30%32%34%36%38%40%1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002(*) Includes Argentina, Brazil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mexico, Nicaragua, Paraguay,Peru República Dominicana Trinidad y Tobago Uruguay y VenezuelaSource: IMF. Data from Government Finance Statistics and Article IV. Several Years. PriceWaterHouseCoopers: Individual Taxes and CorporationTaxes. Worldwide Summaries. Several years00,020,040,060,080,10,120,140,160,180,2199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004 (p)ISR personalGráfico 2.4Productividad del IVA en Colombia y promedio en América LatinaGráfico 2.5Productividad del impuesto de renta por tipo de contribuyenteFuente: Cálculos Fedesarrollo y DIAN. Nota: la base tributaria de los cálculos es el PIB.ISR EmpresarialFuente: Cárdenas, Lora y Mercer-Blackman (2005)36Country 1985-89 1990-94 1995-99 2000-02 2003p 2004pArgentina 11,6 11,6 12,5 9,5 13,7 16,1Paraguay 8,5 9,4 10,6 9,7 na naGuatemala 7,9 7,4 8,9 10,2 9,5 10,2El Salvador 12,3 9,8 11,6 10,8 12,7 15,0Venezuela 17,0 15,9 14,1 11,9 8,7 11,7México 14,3 13,5 11,9 12,0 10,9 10,1Costa Rica 2/ ... 11,3 11,9 12,5 13,4 13,8Peru 10,8 13,4 14,8 12,6 13,1 13,9Colombia 1/ 11,2 11,8 10,4 12,9 14,0 14,8Bolivia 8,0 9,9 14,0 13,1 na naNicaragua 1/ 25,3 11,0 13,6 14,1 15,8 16,5Trinidad and Tobago 24,8 19,2 20,4 15,3 na naRep. Dominicana 11,8 13,2 14,8 15,5 na naHonduras 13,6 15,5 16,9 16,2 na naChile 19,3 18,4 18,7 16,7 15,9 16,5Ecuador 14,4 15,5 15,0 19,2 15,0 15,6Uruguay 1/ 21,9 25,7 26,2 24,0 22,2 22,2Brasil 1/ 16,5 18,2 19,7 24,4 23,1 21,9Jamaica 23,5 21,4 22,3 25,6 na na1/ Projección para el 20042/ Fuente Cornick, trabajo del BID.0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100BoliviaEl SalvadorArgentinaVenezuelaUruguayMéxicoChileHondurasJamaicaEcuadorGuatemalaCosta RicaNicaraguaPeruParaguayBrasilTrinidad y TobagoColombiaRepública Dominicana%19991986 ó año mas cercanoGráfico 2.6Reducción de aranceles en América LatinaFuente: BID Departamento de Investigación Working Paper 466. Appendice 1Cuadro 2.1Ingresos tributarios del gobierno central en países de América Latina (%PIB)Fuente: Fuente: FMI Estadísticas Financiera Internacionales y documentos deArtículo IV.Estadísticas para el 2003 y 2004 son preliminares, basadosen estadísticas de ministerios de finanzas de acuerdo a la clasificación del IFS.371994 2001México 11,3 11,2Venezuela 13,3 12,2Ecuador 10,9 12,3Perú 13,9 12,5Colombia 12,8 16,6Chile 16,0 16,7Argentina 16,2 17,6Bolivia 17,2 18,1País IVA Renta Comentarios y FuentesColombia (1999) 24 45 Datos de 2004 para 1994 fuente: DIANColombia (2004) na 29 Datos de 2004 para 1994 fuente: DIANParaguay 55 naExenciones múltiples para ISR empresarial; no existeun ISR personal. Fuente: FMIMéxico 75-80Calculos para el 2003 bajo varios escenarios, Colegio deMéxicoArgentina 44,6 na Cálculo en 1996. Fuente: Bergman (2004)Chile 18.2 na Cálculo en 1996. Fuente: Silvani y Baer (1997)Venezuela 64 No incluye petroleo. Fuente: Luis MedinaNota: De acuerdo a la dificultad de medición y las diferencias metodológicas, hay un gran margen de erroren estos estimativos que puede dificultar las comparaciones exactas.Cuadro 2.2Recaudo tributario del gobierno general(Países seleccionados)Fuente: FMI (2005): Estabilización y Reformasen LatinoaméricaCuadro 2.3Productividad del IVA en países de América LatinaFuente: Data de los Government Finance Statistics y documentos de artículoIV, FMI y PriceWaterHouseCoopers: sumarios mundiales, varios años.Cuadro 2.4Tasas de evasión, países seleccionados de América LatinaPaís Productividad del IVAArgentina 17%México 23%Nicaragua 26%Uruguay 29%Perú 29%Brasil 1/ 29%Colombia 30%Venezuela 31%Trinidad y Tobago 32%Paraguay 34%República Dominicana 35%Costa Rica 36%Ecuador 36%Bolivia 36%Guatemala 37%El Salvador 40%Honduras 45%Chile 45%Jamaica 54%Promedio Latinoamérica 2/ 33%Mediana Latinoamérica 2/ 34%1/ Incluye los recaudos del IVA de estados.La omisión de países se debe a la ausenica de datos en ciertos años.38Fuente: IDB 2001. Cuadro 17.3 en "La Empresa del Crecimiento". Reporte Progreso Económico y Social en AméricaLatina y UNCTAD (2000).PaísIncentivostributariosHorizontalesIncentivos Tributarios a sectores específicosIncentivosTributarios aRegionesIncentivos alComercioInternacional yZonas Francas.Argentina Minerías, Sector Financiero, Industria y Silvicultura x (a)Bahamas X (b) Hotelería, Servicios Financieros, Cerveza y bebidasespirituosasBarbados X (c) Servicios Financieros, Aseguradoras, Tecnologías de lainformación.Belize X MineríasBolivia MineríasBrazil X (d) X (e)Chile X (f) Silvicultura, Minerías y Material Nuclear X X (g)Colombia X (h) X (i)Costa Rica Silvicultura y Turismo X (j)Rep. Dominicana Turismo y Comercio Agrícola. X (k)Ecuador Minerías y Turismo X (l)Guyana Comercio AgrícolaHaiti X (m)HondurasJamaica Industria Cinematográfica, Turismo, Bauxita, Aluminio,Construcción de FábricasMexico X (n) Silvicultura, Industria Cinematográfica, Transporte Aéreoy Marítimo e Industria de Publicaciones X (o)Nicaragua TurismoPanama Turismo y Silvicultura X (p)Paraguay X (q) X (r)Peru Turismo, Minerías, Agropecuario y Petrolero X (s) X (t)Trinidad & Tobago X (u) Hotelería y Construcción.Uruguay X (v) Hidrocarburos, impresiones , silvicultura, industria militar,aereolíneas, periódicos, emisoras, teatros, navieras eindustria cinematográfica.Venezuela X (w) Hidrocarburos y otros sectores primarios (x) X (y)Cuadro 2.5Productividad del impuesto de renta empresarial.(1) Cálculo FedesarrolloFuente: Gallagher 2004. Datos tomados deStotsky y Wolde-MariamCuadro 2.6Incentivos fiscales y financieros a la inversión y producciónpaís/año 1995-99 2001Costa Rica 0,017 ndColombia (1) 0,111 0,14El Salvador 0,076 0,078Uruguay 0,067 0,076Peru 0,073 0,061Brasil 0,1 0,06Bolivia 0,044 0,059Panama 0,067 0,049Rep. Dominicana 0,04 0,044Argentina 0,034 0,043Guatemala 0,035 0,03739Anotaciones cuadro 2.61) La notación X(ip) significa que hay líneas de crédito para todos los proyectos de inversión, y, de manera aleatoria parabienes de capital discretos. La X indica que sólo los créditos para conjuntos discretos de activos fijos están disponibles.a) Algunos beneficios incluyen la comprar "derechos de incentivos". Es válido en las provincias de San Juan, La Rioja, SanLuis y Catamarca.b) Las rentas están exentas y las importaciones que se destinen a inversión están libres de aranceles.c) El incentivo tributario es para los inversionistas extranjeros. Las compañías off shore tributan a tasas menores de lastasas vigentes para las compañías locales.d) Hay incentivos tributarios federales para las regiones del Amazonas y el Noreste del país.e) Permiten la exención de aranceles y pagan un monto reducido de costos de bodegaje si hay un gasto mínimo en la región.f) Zonas de libre comercio de Arica, Iquique y Punta Arenas. Las empresas están exentas del impuesto sobre la renta y elIVA.g) Principalmente hay dos tipos de incentivos fiscales a la inversión (incluyendo ganancias y reinversiones): 1)Depreciación acelerada a nuevos activos fijos; 2) Impuesto a la renta personal y complementarios.h) Hay dos regimenes tributarios especiales a favor de regiones particulares que han sido víctimas de desastres naturales, laLey Páez y la Quimbaya.i) Exención total o parcial de derechos de aduana e impuestos. También existen Zonas de régimen aduanero especial.j) Zonas de Libre Comercio exoneran por 8 años el impuesto de renta a las empresas, durante los 4 años subsiguientes laexención es del 50%.k) Reciben tratamiento especial la industria digital y aquellas que se ubican en zonas poco favorecidas o se localizan segúnsus necesidades de insumos (p)l) Zonas de Libre Comercio de Esmeraldas, Montecristi y Riobamba. También cuentas con un régimen especial para lasmaquilas.m) Haití tiene un generoso sistema de beneficios tributarios.n) A través del programa de promoción de sectores (PROSEC), firmas de veintidós industrias en el sector manufactureropueden importar bienes a una tasa preferencial. El beneficio aplica si las importaciones en cuestión son usadas para laproducción de bienes finales en el sector manufacturero respectivo.o) Se incentivan las maquiladoras. También existen Recintos Fiscalizados que permiten exenciones de impuestos para bienesque se destinen a exportación y pagos diferidos de impuestos. Como incentivo específico a las exportaciones hay reduccióndel IVA en las importaciones de maquinaria y equipo destinadas a la elaboración de productos de exportación. Ademástodos los bienes que se exporten a EEUU y Canadá están libres de arancel.p) Tratamiento especial a empresas off shore. Los ingresos generados en transacciones comerciales internacionalesrealizadas por barcos mercantiles no pagan impuesto de renta. Zona de Libre Colón.q) Paraguay ofrece descuentos tributarios durante cinco años a proyectos de inversión.r) La duración del beneficio mencionado en la anotación anterior es mayor (diez años) si la compañía inversionista selocaliza en los Departamentos de Guairá, Caazapá, Ñeembecú, Concepción, o en la región Este del país.s) Empresas manufactureras que operen en provincias fronterizas y en la Amazonía están exentas de los impuestos de renta,valor agregado e impuestos selectivos.t) Facilidades en pago de tarifas aduaneras para contratistas del gobierno peruano que realicen proyectos de invresión porperiodos superiores a cuatro años. Centros de Exportación, Transportación, Industria y Comercialización de Servicios.u) Trinidad y Tobago ofrece generosos beneficios tributarios temporales, éstos pueden durar hasta diez años.v) Existe exención de impuestos a la reinversión de utilidades en firmas manufactureras, cultivos y siembras e instalacioneshoteleras. Adicionalmente hay descuentos parciales en los impuestos de capital, se registra el valor fiscal de los equiposindustriales al 50%.w) Las nuevas inversiones realizadas en las industrias manufacturera, agrícola, de pesca , agropecuaria y de turismo recibenun descuento del 20% en sus impuestos. Además, el impuesto a las ganancias de capital es de 1%.x) Nuevas inversiones en hidrocarburos reciben un descuento del 8%. La compra de equipo de capital y servicios con destinoa inversiones en los sectores minero, petrolero, agrícola y piscícola están exentos del impuesto general a las ventas.y) Régimen de zona de Comercio extranjero: ofrece cero aranceles. Devolución de impuestos de importación paraexportadores.2.3 Comparaciones internacionales: Principales diferenciasEl sistema tributario colombiano difiere de la norma o tendencia latinoamericana en algunosaspectos importantes. Primero, la tasa del impuesto sobre la renta es muy alta y la tendenciaha sido a aumentarla. Segundo, la exención al impuesto sobre la renta personal es muy alta,razón por la cual la productividad del impuesto es baja y muy pocas personas lo pagan.Tercero, las tasas varían mucho las tasas por sectores. En lo que concierne el IVA, haymuchas tasas en Colombia y muchas exenciones. Cuarto, el gravamen a los movimientosfinancieros, aunque se ha vuelto común, se ha institucionalizado en Colombia más que encualquier otro país en América Latina. Quinto, los impuestos parafiscales son muy altos paraun país al nivel de desarrollo de Colombia. Finalmente, Colombia gana el récord en términos40de la cantidad de reformas tributarias que se han aprobado en los últimos ocho años,comparado con cualquier otro país en América Latina. A continuación se discuten estosaspectos.2.3.1 Tasas máximas del impuesto sobre la renta e impuestos adicionales de renta.El cuadro muestra las tasas a las cuales se causan el impuesto de renta (tanto para personasjurídicas como naturales) y el impuesto al valor agregado. En el caso del impuesto de rentalos valores de las tarifas corresponden a las tasas máximas vigentes. Aunque en Chile resultaalta para las personas naturales, tiene la tarifa más baja en renta empresarial, ofreciendo unclima más favorable para la inversión como se discutirá más adelante.Colombia tiene la tasa máxima del impuesto sobre la renta más alta de América Latina y unade las más altas del mundo (cuadro 2.7). A esto se le suma el hecho de que existe unasobretasa de 10% hasta el año 2007. Sin embargo, dada la precaria situación fiscal pocosempresarios, de acuerdo a varias entrevistas, consideran probable su reducción.Adicionalmente, el ISR no es el único impuesto con el que están gravadas las empresas. Debepagar el impuesto al patrimonio (0.3% sobre activos), a las regalías y a las remesas al exterior(7%), IVA sobre compra e insumos (aunque hay un crédito temporal), aranceles sobre bienesde capital si son importados (10%); contribuciones parafiscales y laborales, impuesto a lastransacciones financieras (cuatro por mil), e impuestos municipales de ICA (11.4 por milsobre los ingresos netos y dividendos si está radicado en Bogotá, sin posibilidad de deducirdel ingreso gravable a nivel nacional), impuesto predial, impuesto de timbre (1.5% sobre loscontratos grandes) e impuesto de registro (entre 0.3% a 1% del valor del contrato). Muchosmunicipios también cobran otros impuestos adicionales, tales como el alumbrado público,delineación y urbanismo, circulación y tránsito del transporte público, teléfonos y variasestampillas, etc.2.3.2 Aumento de las tasas en ColombiaEl gráfico 2.7 muestra la clara tendencia en América Latina de reducir las tasas del impuestoa la renta, tanto el empresarial como el de personas naturales, como en otros países delmundo13. Colombia es una clara excepción en esta materia. A su vez, existe una tendencia aaumentar las tasas del IVA. Esto sigue el principio recomendado por expertos de “aumentareficiencia en recaudos, aumentar equidad en gastos” (ver por ejemplo Tanzi y Zee (2000)).Aunque el IVA es un impuesto al consumo, y las personas de menores ingresos consumenuna mayor proporción de los ingresos, es posible mejorar la distribución de ingresos, y enefecto lo hacen muchos países, si eximen del IVA productos de la canasta básica, transportepúblico, educación y medicamentos y a la vez dedican el gasto público para subsidiar lasnecesidades de los pobres.2.3.3 Altas exenciones, baja productividad13 Aunque en todos los países se mantiene una progresividad de la tasa marginal del impuesto a la rentapersonal.41Colombia es un país en donde la carga del impuesto sobre la renta a las empresas esexcesivamente alta en comparación al impuesto sobre la renta personal. Una vez una empresapaga sus impuestos y costos laborales, incluyendo impuestos parafiscales, el empleado pagamuy poco, tal vez casi nada de impuestos. Esto se debe a que la exención básica está a unnivel muy alto en comparación a otros países. Solo aquellas personas que reciben ingresosmayores a 5 salarios mínimos legales comienzan a pagar impuestos, el cual es equivalente acerca de cuatro veces el ingreso per cápita. En América Latina solo Guatemala y Nicaragua,donde los sistemas tributarios no son ejemplares, tienen una mayor exención como múltiplodel PIB per cápita (ver cuadro 2.8). Lo que esto muestra es que muy pocas personas naturalespagan impuestos a la renta en Colombia. Por su parte, quienes tienen un ingreso mayor oigual a 16 veces el ingreso per cápita pagan la tasa máxima de 38,5%. Esto es muy inusual,pues la tendencia en otros países es que la tarifa marginal máxima solo aplica para laspersonas de ingresos aun más altos.El efecto de la alta exención en la renta personal tiene repercusiones sobre el sectorproductivo y va en contra de las buenas prácticas internacionales de tener tasas impositivaspromedio más o menos iguales para el impuesto a la renta personal y empresarial14 15. Inclusoen muchos países desarrollados hay una mayor carga a nivel personal, bajo la filosofía que elsector productivo no debería tener la mayor carga, sino el sector consumidor que es el que enrealidad está beneficiando de los servicios públicos (educación, seguridad, etc). Por ejemplo,Chile, que tiene un sistema tributario ejemplar, tiene una exención básica del impuesto a larenta personal de más o menos 0,8 veces el PIB per cápita, cobra una tasa máxima delimpuesto sobre la renta de 40%, pero la tasa máxima para las empresas es sólo de 17%. Esteaspecto se observa también en muchos países de la OCED, lo que sugiere cómo mejorar lapráctica internacional.El gráfico 2.8 muestra el ingreso del impuesto sobre la renta promedio, dividido en suscomponentes de renta personal y empresarial para países avanzados (OECD), América Latinay Colombia, que ilustra este punto.La base tributaria del impuesto sobre la renta personal es entonces demasiado pequeña casi221 mil personas, que escasamente es 0,5% de la población. Esto afecta la productividad delimpuesto: el estudio comparativo de Gallagher (2005) parece sugerir que entre máscontribuyentes activos haya, dada la administración de impuestos, la productividad de esteimpuesto aumenta.La base tan pequeña del impuesto sobre la renta personal se refleja claramente en la bajaproductividad de este impuesto. El gráfico 2.5 muestra que la productividad se ha disminuidolevemente desde principio de los años noventa, y que está muy por debajo de la productividaddel impuesto sobre la renta personal.16 Utilizando los datos de Gallagher y su metodología decálculo para el caso de Colombia (que no está en su estudio), el gráfico 2.9 muestra que la14 Aunque la estructura común y de buena práctica, es tener progresividad en las tasas marginales del impuesto ala renta personal, con una exención básica de un poco menos de lo equivalente a una canasta de consumo básica(más o menos equivalente al PIB per cápita).15 Es común internacionalmente también tener una tasa al impuesto sobre la renta básica y un régimensimplificado para las pequeñas empresas.16 Incluso, Bergsman y Mercer-Blackman (2005) muestran que la productividad del impuesto sobre la renta totalestá más o menos en el promedio en comparación a un grupo de países competidores, pues esta productividadestá compuesta por la productividad del ISR personal (que es baja) y la productividad del ISR empresarial (quees alta).42productividad del impuesto sobre la renta personal (para personas naturales) en Colombiaestá por debajo del promedio de 41 países, aún tomando en cuenta su nivel de PIB per cápita.Como en casi todos los países, existe un rango de tasas marginales que aumenta por nivel deingreso personal y la tasa máxima del impuesto sobre la renta personal generalmente coincidecon la tasa máxima del impuesto sobre la renta empresarial. Esta práctica es relativamentecomún, pero se recomiendan pocas tasas marginales (3 o 4). Incluso, muchos países entransición de Europa Oriental han optado por una sola tasa al impuesto sobre la rentapersonal, en un esfuerzo por simplificar el sistema tributario. Aunque Colombia prefiera teneralgún rango de progresividad al fijar las tasas del impuesto a la renta personal, vale la penareducir el número de tasas.Un argumento en contra de aumentar el impuesto sobre la renta personal es que la cargaparafiscal es alta. Sin embargo, esta carga de costo laboral es alta más que todo para losempresarios, como se discute a continuación.2.3.4 Impuestos parafiscalesVarios trabajos recientes muestran que los costos laborales (no salariales) de Colombia sonbastante altos sobre todo si se comparan con otros países de América Latina. A finales de losochenta, poco después de las crisis de deuda, los países de Latinoamérica optaron por unaagenda de reformas laborales. De acuerdo a Heckman y Pagés (2004), algunas de estasreformas lograron el objetivo de flexibilización y otras, como la colombiana, ajustaronalgunos aspectos del mercado laboral pero no lograron disminuir sustancialmente los altoscostos laborales no salariales atados a la nómina. Adicionalmente, países como El Salvador,México, Colombia, Uruguay, Brasil y Colombia, se vieron forzados a aumentar lascontribuciones a la seguridad social relacionadas con pensiones, para así reducir el déficitactuarial presente en el sistema.Con el objetivo de cuantificar la carga de la regulación sobre costos laborales no salariales enlos países de América Latina y los miembros de la OECD (Organización para el Desarrollo yla Cooperación Económica), Heckman y Pagés (2004) construyeron un índice entre 0 y 1, queno sólo es comparable entre países sino también en el tiempo17. El gráfico 2.10 muestra quede los países latinoamericanos sólo Uruguay se encuentra por encima de Colombia; y queéstos dos países junto con Brasil y Argentina presentan valores superiores al promedio de lospaíses desarrollados. Sobresale también que El Salvador, Paraguay y Venezuela se sitúen pordebajo del promedio de América Latina; por otro lado la posición de Chile no sorprende nosólo por su alto nivel de desarrollo económico, sino también por sus reformas empezaron diezaños antes que en el resto de la región.De igual forma, el gráfico 2.11 muestra primero la comparación entre países de lacontribución a la seguridad social como porcentaje del salario. Al igual que en el caso delíndice (que considera la totalidad de los costos laborales no salariales), solo Uruguay (41%)presenta contribuciones superiores a las vigentes en Colombia (38%). Resalta el hecho de quelas contribuciones en este último país sean casi dos veces el promedio de América Latina(20%) y siete puntos mayores que las de los países que conforman la OECD. Estos datos sonconsistentes con la clasificación de Djankov et al. (2003), quienes de acuerdo a su índice de17 Este índice se construye con base al valor presente neto de contratar un empleado promedio.43seguridad social18, ubican a Colombia como el país que proporciona el mayor grado deprotección a sus trabajadores la región y en una posición similar a la de Europa Continental.Si se compara la tasa de desempleo urbano para el periodo 2000-2004 en el gráfico 2.11, esclaro que existe una relación positiva entre los costos laborales no salariales y el desempleo(ver Kugler y Kluger, 2005). En conclusión, a pesar de las reformas laborales de los noventa,Colombia presenta costos laborales no salariales altos si se compara con el resto de países dela región y aún se compara con el grupo de países desarrollados (Cuadro 2.9).2.3.5 Las cargas tributarias por sectores difieren demasiadoHay diferencias importantes en las cargas impositivas por sectores en Colombia, no soloporque enfrentan tasas muy diferentes del impuesto sobre la renta, sino porque las exencionestienden a afectar unos sectores mucho más que otros (ver cuadro 2.10). Esto se estudiará másadelante en la parte 4. En otros países existen algunas exenciones y beneficios enfocados aciertos sectores también, pero las tasa básicas son iguales para la mayoría de los sectores19.2.3.6 Proliferación de tasas del IVAEn Colombia parece que se ha tratado de incorporar una noción de progresividad algoarbitraria en la decisión de las tasas de impuestos al IVA. Esto no corresponde a buenasprácticas internacionales, en donde el sistema tributario busca minimizar las distorsiones yoportunidades para reclasificar bienes para evadir impuestos, y la política de redistribución sehace mediante el gasto público. Si se incluye el hecho de que algunas publicaciones tienenuna tasa de cero, habría nueve tasas en Colombia. En otros países de América Latina se tienedos tasas, máximo tres en países con gobiernos federales (cuadro 2.11). Ciertos paísesfederalistas muchas veces permiten que gobiernos regionales recauden también un impuestoal consumo (el caso de Brasil, en donde el IVA es recolectado exclusivamente por losestados, pero cada estado tiene generalmente una tasa). Generalmente se cobra un impuestoselectivo al consumo a bienes cuyo consumo se quiere desincentivar o que no es importante,tales como para bebidas alcohólicas, tabaco, artículos de lujo, armas etc.20. El cuadro 2.12muestra las tasas selectivas promedio para algunos países Latinoamericanos (en Colombia secobran a nivel territorial).2.3.7 Exenciones al IVA18 Este índice representa la suma normalizada de los siguientes componentes: diferencia entre la edad dejubilación y la esperanza de vida; número de meses necesarios para poder jubilarse y tener derecho a lasprestaciones de salud y seguro de desempleo; contribuciones a los programas de pensión y los seguros de salud,desempleo y discapacidad; tasa de reposición de las pensiones, prestaciones del seguro de salud; meses decontribuciones necesarias para tener derecho a beneficios del seguro de salud, y el periodo de espera para poderrecibirlos.19 El sector que más paga impuestos en Colombia, además de las transferencias a los gobiernos locales y alFondo de Estabilización del Petróleo, es el sector petrolero y minero. Esto es parecido a lo que ocurre en otrospaíses productores de petróleo o recursos no renovables (ver el cuadro 2.12). Además, las tasas de impuestos porregalías y remesas son relativamente bajas en comparación a otros países.20 Un caso interesante mencionado por dirigentes de la industria automotriz es que el sistema del IVA estaballevando a dos incentives perversos: (i) preferencia por carros usados, sobre carros nuevos, y (ii) compras decarros en