LICENCIAS URBANÍSTICAS

LICENCIAS URBANÍSTICAS

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1. Concepto y naturaleza

La licencia urbanística es un acto administrativo de autorización mediante el cual la Administración Local, en su órgano competente urbanístico, realiza un control reglado (ordenanza y planeamiento) sobre las obras o usos del suelo o cualquier otro acto de transformación urbanística (instrumentos) solicitado por el promotor de las mismas, con carácter previo a su realización.   Puede enclavarse así la licencia urbanística como la técnica integrante de una disciplina (urbanismo), la cual se fundamenta en el control que ejercen las Administraciones Públicas sobre los actos de transformación urbanística, obras o usos del suelo.

2. Características

a) Carácter necesario y obligatorio (recordad : obligatoriedad y ejecutividad)   b) Control preventivo: La licencia debe ser solicitada con carácter previo a la realización de las o implantación o modificación de usos urbanísticos, para que la Administración verifique su ajuste a la legalidad urbanística (legislación, desarrollo y planeamiento). y no sólo esto, sino que además deberá obtenerse la autorización administrativa correspondiente, tal como expresa el art.8.1.b del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. " Todo acto de edificación requerirá del acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa  que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación deberá ser motivada "   c) Control de legalidad: Las licencias se otorgarán usando como parametro la legalidad urbanística, conformada por la legislación estatal que resulte de aplicación, la normativa sobre ordenación territorial, sectorial y parcial, en su plan director territorial de la Comunidad Autónoma y el planeamiento urbanístico, integrado por planeamiento general y el planeamiento derivado o de desarrollo, validado y supervisado por el órgano competente de la CC.AA., aprobado definitivamente por la Administración Local.   d) Carácter reglado: Relacionado con lo anterior, se desprende otra caracterización jurídica de relevancia en las licencias urbanísticas, y es su concesión o denegación que supone el ejercicio de una potestad de carácter reglado, por la cual se controla si la actuación solicitada por el promotor se ajusta o no a la legalidad urbanística.   e) Carácter real y transmisibilidad : Puede calificarse la licencia como real, en la medida en que su objeto es controlar la licitud de una actividad urbanística solicitada sin que se tengan en consideración las circunstancia personales del solicitante, ya que las mismas salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de tercero y no alteran las situaciones jurídicas privadas entre el solicitante y el resto de personas que puedan resultar titulares de derechos o intereses de cualquier índole civil (art.10 y 12 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales), lo que conlleva, a su vez, la posibilidad de transmisibilidad de la misma (art.13 del señalado Reglamento)

3.ACTOS SUJETOS A LICENCIA

Desde 2 perspectivas :   1. Actuaciones promovidas por particulares 2. Actuaciones promovidas por las Administraciones Públicas  

3.1. Actuaciones promovidas por particulares

Para la definición de los actos sujetos a licencia, puede servirnos de referencia el artículo 1 del Reglamento de Disciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio, cuyo contenido ha sido extrapolado a la práctica totalidad de la legislación urbanística autonómica, con sus distintas variantes. De conformidad con dicho precepto, están sujetos a licencia :   - Las parcelaciones urbanas - Las obras de nueva planta - La modificación de estructura, aspecto exterior o de la disposición interior de las edificaciones existentes. - La primera utilización de los edificios y la modificación del uso de los mismos - Los usos y obras de carácter provisional - Las instalaciones subterráneas - La demolición de construcciones, salvo declaración de ruina inminente - Las obras de instalación de servicios públicos - Los movimientos de tierra, tales como desmontes (1), excavaciones y terraplenado (2) - La corta de árboles integrada en una masa de terrenos con plan de ordenación (POUM) - La colocación de carteles de propaganda visibles desde la vía pública - Los demás actos que señalen los planes, normas u ordenanzas (1)  Rebajar la rasante del terreno, reduciendo así su cota (altitud) y logrando formar un plano de apoyo para ejecutar una obra. (2) Tierra con la que se rellena un terreno para levantar su nivel y formar un soporte adecuado para la construcción.

Es oportuno hacer notar aquí que la licencia, como modalidad de intervención administrativa típica se encuentra en pleno proceso de debate y revisión. En primer lugar sucede porque son diversas las normas que prefieren otras modalidades de menor potencia intervencionista, como la "comunicación previa" o la "declaración responsable", en lugar de exigir directamente la obtención de licencia (art.69 de la Ley 39/2015) Pero otras normas, dando un paso más decidido adelante, han suprimido el deber de obtención previa de licencias para actividades (locales) (art.94 bis de la LBRL 7/1985 y el art.41 de la Ley 2/2011, de economía sostenible) El mayor grado de abandono de la intervención administrativa a través de las licencias (y por tanto de liberalización o desregulación) lo encontramos en el Real Decreto-Ley 19/2012, de 14 de junio, de medidas urgentes de liberalización del comercio minorista, la llamada "licencia exprés", que posteriormente dio lugar a un proyecto de ley, que tras su tramitación,se culmino con la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, que derogó el Real Decreto-Ley. Según el art,3 de ésta Ley 12/2012 tampoco están sujetos a licencia : - Los cambios de titularidad de las actividades comerciales y de servicios - Para la realización de obras ligadas al acondicionamiento de los locales para desempeñar la actividad comercial cuando no requieran de la redacción de un proyecto de obra de conformidad con la Ley 38/1999, de ordenación de la edificación.

3.2. Actuaciones promovidas por las Administraciones Públicas

El sometimiento (principio de legalidad) a previa licencia resulta de aplicación a todos los promotores de los actos urbanísticos, ya sean particulares o entidades públicas. Ello que puede ser considerado como un principio general. consagrado en la legislación urbanística, admite excepciones procedentes de la legislación sectorial (3), en orden a la no exigencia de licencia urbanística para determinadas actuaciones en que, por concurrir motivaciones de interés general, así lo establezca el Ordenamiento Jurídico, sin perjuicio de que se prevea el sistema jurídico de armonización entre la realización de la obra o actividad de interés general y el cumplimiento de la legalidad urbanística. (3) Normativa que regula de manera específica el ámbito material de ejercicio de competencias del Departamento ( Ejemplos : Legislación con incidencia en el paisaje, medio natural, patrimonio histórico...). Quiero destacar que en el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015 ( Disposición Adicional décima )  se dispone que cuando la Administración General del Estado (AGE) o sus Organismos Públicos promuevan actos sujetos a intervención Municipal previa y por razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan, el Ministro competente por razón de la materia podrá acordar al Ayuntamiento correspondiente el proyecto de que se trate, para que en el plazo  de 1 mes notifique la conformidad o disconformidad del mismo con el  planeamiento urbanístico en vigor. En caso de disconformidad, el expediente se remitirá por el Departamento interesado al Ministro, quien lo elevará  al Consejo de Ministros, previo informe del Órgano competente de la CC.AA., que se deberá emitir en el plazo de 1 mes. El Consejo de Ministros decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso, ordenará la iniciación del procedimiento de alteración de la ordenación urbanística (POUM) que proceda, conforme a la tramitación establecida en la legislación reguladora.

4.Tipologías 

1) Actividades sujetas a comunicación previa : Licencias comunicadas   2) Licencias de obras   3) Licencias de usos y actividades

4.1. Actividades sujetas a comunicación previa : Licencias comunicadas

Ha sido tradicional en nuestro Derecho Público someterlos actos de realización de obras y usos urbanísticos a previa licencia, lo que conllevaba el despliegue por parte de la Administración Municipal de los informes técnico y jurídico para la comprobación de la adecuación de lo solicitado a la legalidad urbanística, y si se produce el ajuste, culmina la actividad de la intervención administrativa, en el otorgamiento de licencia, mediante resolución expresa.   Lo cierto es que esta técnica jurídica de comunicaciones previas con reserva de oposición, obtuvo su primer respaldo  en el art.21 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común, donde se señala que la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación, exceptuando de dicha obligación, los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o convenio ( Terminación convencional (art.86) con personas de derecho público y de derecho privado ---> acuerdos, pactos,convenios, contratos), así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración   Fruto de ello fue la implantación en determinadas normas, instrumentos de ordenación urbanística y ordenanzas municipales, de la posibilidad de realizar algunos actos de uso de suelo y la edificación sin necesidad de obtener pronunciamiento expreso de la Administración o en su caso, el silencio administrativo positivo por el transcurso del plazo de resolución y notificación.   En el ámbito de los actos de autorización administrativos y, dentro de ellos - como ejemplo visible - las licencias urbanísticas, se ha producido una considerable reforma por efecto de la Ley 17/2009, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que transpuso al Derecho español la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre   En esta misma línea, la LBRL 7/1985 de 2 de abril, en su art.84 introduce la "comunicación previa" (documento mediante el cual los interesados ponen en conocimiento de la Admon. competente sus datos identificadores o cualquier otro dato relevante para iniciar una actividad o ejercer un derecho) y la "declaración responsable" (en la fase de iniciación de un procedimiento, donde el interesado suscribe un manifiesto, bajo su entera responsabilidad, que cumple los requisitos establecidos por la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio y que dispone de la documentación que así lo acredita y que pondrá a disposición de la Admon. cuando le sea requerida), como mecanismos ordinarios de intervención en el ámbito local, junto con las licencias ( o más bien en sustitución de éstas ).

Es tradicional en nuestro sistema urbanístico la distinción, dentro de las licencias de obras, entre obras mayores y menores. Una de las diferencias esenciales entre ambas viene constituida, generalmente, por la necesidad de proyecto técnico. Atendiendo a la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación y la doctrina jurísprudencial (sentencia normativa), son actos constructivos considerados de obra mayor los siguientes : - Obras de construcción de nueva planta - Obras de implantación de instalaciones de nueva planta - Obras de ampliación de construcciones e instalaciones - Obras de demolición de construcciones e instalaciones - Obras de modificación, rehabilitación o reforma de construcciones e instalaciones - Obras que afecten a la estructura  o aspecto exterior de los edificios.

4.2. Licencias de obras

Y consideraremos obras menores, aquellas de sencilla técnica y de escasa entidad constructiva y económica, y que por tanto. no precisan de proyecto técnico, tales como : - Reparación y sustitución de solados (revestimientos horizontales de un piso) - Retejados (acción y efecto de reparar un tejado) - Colocación y reparación de canalones y bajadas interiores - Pintura exterior - Sustitución de carpinterías exteriores e interiores

4.3. Licencias de usos y actividades

Están sujetos a la obtención de licencia de usos y actividades, sin perjuicio de las demás autorizaciones que sean procedentes con arreglo a la legislación sectorial aplicable : - Autorizaciones ambientales - Autorizaciones sanitarias - Autorizaciones industriales - Autorizaciones comerciales - Autorizaciones de espectáculos públicos y actividades recreativas - La primera utilización y  ocupación de edificios e instalaciones en general - La modificación del uso de las construcciones, edificaciones e instalaciones   Hay que destacar que hay actividades comerciales y de servicios para las cuales ha desaparecido el deber de obtención de licencia previa, pero es importante tener en cuenta que esa exclusión  de las licencias no es efectiva cuando la actividad de que se trate precise de autorización ambiental o licencias de actividad clasificada ( por motivos de insalubridad, molestas, nocivas o peligrosas)

5 Competencia.

La regulación urbanística de las Comunidades Autónomas atribuye la competencia para la tramitación de las licencias urbanísticas a los Municipios, como ya antes hacía la legislación estatal sobre ordenación urbana.   En lo que respecta al órgano competente, el art.21.1.q de la LBRL 7/1985, indica que el otorgamiento de licencias, salvo que las leyes sectoriales lo atribuyan expresamente al Pleno Municipal o a la Junta de Gobierno Local, le corresponde al ALCALDE (permitiéndose su delegación (art,21.3 de dicho texto legal).   Dicha regla general tiene una excepción en los Municipios de gran población (1), cuyo régimen organizativo especial contenido en el Título X de dicha Ley, reside en la Junta de Gobierno Local (2), la atribución de otorgamiento de licencias, siendo delegable, igual que ocurre en los Municipios de régimen común. (1) Con una población superior a los 250.000 habitantes o de más de 175.000 habitantes en el caso de capitales de provincia. (2) Existe en municipios con población superior a 5.000 habitantes.

6 . Procedimiento

FASES: 1) Iniciación 2) Instrucción 3) Finalización (contemplando el Silencio Administrativo)

6.1 Iniciación

El proceso de concesión de licencias urbanísticas, debe necesariamente ser iniciado a instancia de persona interesada. Ahora bien, la documentación a acompañar a la solicitud variará dependiendo del tipo de acto constructivo, actividad o uso urbanístico a desarrollar. A continuación, os expongo la documentación técnica de mayor relevancia que debe surtir (servir y producir) efectos en los procedimientos de concesión de licencias.

6.1 Iniciación

a) Proyecto básico y de ejecución   La solicitud ha de presentarse acompañada del proyecto técnico que describa las obras a realizar si se refiere a la ejecución de obras e instalaciones. (art,9.1 Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales) Ello no obstante, en aplicación de la Ley de Ordenación de la Edificación y la doctrina jurisprudencial, las obras menores no precisan de proyecto técnico, sin perjuicio de que la normativa municipal (ordenanza urbanística) exija la documentación que justifiquen las obras a realizar y, en su caso, el presupuesto de las mismas (recuérdese ICIO).   Proyecto de obra : conjunto de documentos e informes mediante los cuales se definen y determinan las exigencias técnicas de las obras e instalaciones, antes de ser realizadas. Documento base sobre el que se desarrolla el trabajo de arquitectos... Se compone : a) Idea de proyecto (identificación de la necesidad) b) Estudio previo de viabilidad (técnica y económica, financiación...) c) Anteproyecto (estudio más detallado, formulación básica de proyecto, alternativas técnicas, ingeniería (alzados, secciones...)) d) Proyecto básico o informativo e) Proyecto de ejecución o construcción f) Licitación, dirección y ejecución de obras ----> lo veremos en Contratación g) Explotación de la infraestructura   El proyecto básico constituye la fase de trabajo en la que se definen de modo preciso las características generales de la obra mediante la adopción y justificación de soluciones concretas. Su contenido es suficiente para solicitar, y una vez obtenido el preceptivo visado colegial, la licencia municipal u otras autorizaciones administrativas, pero insuficiente parallevar a cabo la construcción (Real Decreto 2512/1977, sobre tarifas de honorarios de arquitectos art.1.4.3)   El proyecto de ejecución es la base de trabajo que desarrolla  el proyecto básico, con la determinación completa de detalles y especificaciones de todos los materiales, elementos,sistemas constructivos y equipos que puede llevarse a cabo, en su totalidad, antes del comienzo de la obra o, parcialmente, antes y durante la ejecución de la misma. Su contenido reglamentario es suficiente para obtener el visado colegial necesario para iniciar las obras.  

6.1 Iniciación

b) Estudio de seguridad y salud en las obras de construcción   Su exigencia viene determinada por el Real Decreto 1627/1997. Dicho estudio, en su modalidad ordinaria o básica, debe formar parte del proyecto de ejecución de la obra o, en su caso del proyecto de obra, ser coherente con el mismo y recoger las medidas preventivas adecuadas a los riesgos que conlleve la realización de la obra.

c) Proyectos complementarios   El proyecto de ejecución o construcción es desarrollado y completado habitualmente mediante proyectos parciales, informes u otros documentos técnicos sobre tecnologías especificas o instalaciones del edificio, y en ellos cabe destacar : - El proyecto de protección contra incendios - El proyecto de infraestructuras comunes de acceso a los servicios de telecomunicación (ICT) - Proyectos de resistencia sísmica - Proyectos de gestión de residuos de construcción y demolición - Proyectos de conservación de patrimonio histórico, cultural, arquitectónico, arqueológico... - Otros que establezca la normativa sectorial (ambientales, paisajística...)

6.2 Instrucción

Una vez registrada la solicitud de la licencia, acompañada de la documentación técnica de la que acabamos de dar cuenta de forma sucinta (breve y concisa) , tiene lugar la instrucción del procedimiento, con arreglo a las disposiciones generales de los procedimientos contemplados en el Título IV de la Ley 39/2015, ocupando un lugar destacado el órgano competente instructor, la legislación urbanística (planeamientos territoriales y urbanísticos generales (POUM, PAUM) y de desarrollo o derivados (PERI, Plan de mejora urbana. Planes Parciales, Planes Especiales) y por supuesto las ordenanzas municipales, así como los informes técnicos y jurídicos.   La instrucción de un procedimiento, es el conjunto de actos dirigidos a la determinación, el conocimiento y la comprobación de los datos y elementos necesarios para resolver un procedimiento. Tales actos son : Alegaciones, informes (preceptivos o facultativos,vinculantes o no) y pruebas, sin olvidar la participación de los interesados en los trámites de audiencia,  actuación e información pública   El Órgano competente debe de tomar medidas para garantizar los principios de contradicción  y de igualdad y proponer al Órgano decisorio elementos de juicio necesarios.

6.3. Finalización

La fase de finalización,  desde 2 perspectivas :   A) Resolución expresa B) Silencio administrativo

6.4. Finalización

A) RESOLUCIÓN EXPRESA   Terminada la instrucción del procedimiento se emitirá la correspondiente propuesta de resolución y se elevará el expediente al órgano competente para la resolución.  La denegación de la licencia exige su motivación (art.35 Ley 39/2015 y art.8,1.b del Texto refundido de la Ley del Suelo y rehabilitación urbana) El plazo para la resolución y notificación de la resolución varía en su plasmación (dar forma concreta) en la normativa autonómica. No obstante el art.9 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales determina que : - Obras mayores deben tramitarse en 2 meses - Obras menores en 1 mes    

6.5. Finalización

La cuestión del silencio en las licencias urbanísticas ha sido una cuestión que ha generado un profundo debate doctrinal y jurisprudencial.  La  mayor parte de la legislación autonómica determina que si transcurre el plazo de resolución y notificación establecido legalmente y, la Administración no resuelve, ello deriva en un acto presunto (ficción jurídica) de concesión de licencia, de conformidad con la teoría general del silencio a instancia de parte contemplada en el art,24 de la Ley 39/2015, No obstante, el Texto refundido de la Ley del Suelo establece: " art. 8.1.c... en ningún caso podrán entenderse adquiridas por silencio administrativo facultades o derechos que contravengan la ordenación territorial y urbanística establecida en sus planeamientos."   Recordad (*) : "Todo acto de edificación requerirá el acto de conformidad, aprobación o autorización administrativa que sea preceptivo, según la legislación de ordenación territorial y urbanística. Su denegación debe ser motivada"   La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre estableció que para cambiar el efecto positivo en los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados (como las licencias) era necesario que lo previera una norma de Derecho Comunitario o una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general.   Pero tengamos presente que el silencio será siempre NEGATIVO en procedimientos de conformidad, aprobación o autorización administrativa (*), es decir ratificó la necesidad de obtención de licencia expresa (no presunta) para los actos de transformación, construcción, edificación y uso del suelo y subsuelo siguientes :   - Movimientos de tierras, explanaciones, parcelaciones, segregaciones u otros actos de división de fincas en cualquier clase de suelo, cuando no formen parte de un proyecto de parcelación. - Las obras de edificación, construcción e implantación de instalaciones de nueva planta. - La ubicación de casas prefabricadas e instalaciones similares ya sean provisionales o permanentes - La tala de masas arbóreas o de vegetación arbustiva que, por sus características, puedan afectar al paisaje. - La primera ocupación de las edificaciones de nueva planta y de las casas.   Conclusión : " El vencimiento del plazo máximo, en estos casos, sin haberse notificado la resolución expresa, se entenderá la solicitud desestimada por silencio administrativo (silencio negativo) "    

8. Interrelación de autorizaciones y licencias sobre obras y usos urbanísticos y actividades

Interrelación de autorizaciones y licencias sobre obras y usos urbanísticos y actividades Como se desprende del régimen jurídico de las licencias, puede ocurrir que la pretensión de realizar un acto constructivo o implantar una actividad o uso por un particular, exija, de la aplicación de la normativa sectorial, una pluralidad de controles urbanísticos y de otra índole. Ello demanda la necesidad de determinar una interrelación de la normativa urbanística con la normativa sectorial en cada caso aplicable. Por citar ejemplos de entrecruzamientos materiales : - Autorizaciones ambientales - Autorizaciones de usos constructivos excepcionales en suelo no urbanizable - Autorizaciones de actividad comercial e industrial específicas - Licencias derivadas de la normativa de espectáculos públicos y actividades recreativas - Autorizaciones sanitarias - Autorizaciones de instalaciones críticas (proporcionan servicios esenciales para dar respaldo a los sistemas sociales, económicos y ambientales y que pueden tener impacto en la salud, seguridad, abastecimiento o bienestar de la población)   Por lo expuesto, nos encontramos ya con mucha normativa que dispone : " Que la licencia urbanística llevará implícita (que se entiende por incluido) el otorgamiento de las restantes licencias o autorizaciones municipales, integrándose el procedimiento previsto para éstas en el procedimiento de otorgamiento de licencia urbanística "