O consenso de Bali por Pedro de Camargo Neto em 14/04/2014 REVISTA POLÍTICA EXTERNA VOL 22/2014 0 comentários

O acordo alcançado por consenso no seio da OMC, em Bali, na Indonésia, em dezembro passado, recebeu amplo apoio, também em universidades e na comunidade de especialistas em comércio. Porém, o autor declara-se incapaz de se juntar a esse consenso. Acredita que um debate ainda vale a pena. O acordo de facilitação de comércio é, certamente, importante e deve ser comemorado, mesmo que o mirabolante valor anunciado na ocasião mereça ressalvas. Os acordos para a agricultura são interessantes, mas não o suficiente para justificarem uma reunião ministerial. O que foi deixado para trás é, de longe, mais relevante do que o que foi obtido.

The agreement reached by consensus within WTO 157 members in Indonesia this last December received wide support also in academia and trade specialists not shared by me. The trade facilitation agreement is certainly important although the values declared during the meeting inconsistent. The agreements for agriculture are interesting but not enough to justify a Ministerial meeting. What was left behind is by far more relevant than what was obtained. There is no justification for the lack of debate and advancement in this issue during Bali Ministerial. Brazil had the obligation to support the C-4 and the cotton issue.

Os 159 membros da OMC – Organização Mundial de Comércio – aprovaram uma declaração de consenso na reunião realizada em dezembro de 2013 na Indonésia. As manifestações de aprovação sobre esse acordo, entre especialistas em comércio exterior e acadêmicos, foram também muito fortes. Não consegui me incluir no consenso, infelizmente. Acredito que o tema continua a merecer pelo menos um debate.

A ideia principal sobre a importância do consenso obtido é que a OMC caminhava para a irrelevância. Seria muito importante mostrar a capacidade de voltar a negociar e atingir resultados. A paralisação das negociações da rodada Doha provocaram uma inércia perturbadora em Genebra. Importantes negociações comerciais estão em andamento não à revelia, porém em paralelo à OMC. O consenso de Bali teria trazido novo ânimo à OMC; uma esperança para os temas da rodada Doha; um cronograma para os novos temas. Foi o primeiro acordo obtido nos 19 anos de vida da OMC.

Começo observando que não me convenço que a OMC caminhava para a irrelevância. O patrimônio que representam suas regras é indiscutível. A recente acessão da Rússia em 2011 sinalizou sua permanente importância. Esta grande economia mundial se dispôs a extensas reformas internas para obter este acesso.
Mesmo que as inúmeras negociações preferenciais em andamento ocorram ao largo de Genebra, estas se apoiam em seu conjunto de regras e história. O eventual e discutível sucesso das grandes negociações preferenciais somente acelerará o retorno de todos a Genebra.

O comércio internacional se alterou e se ampliou muito na última década. Novos temas exigem com urgência acordos multilaterais. É preciso trazer para Genebra os debates e negociações sobre temas como as novas cadeias globais de produção e criação de valor, o crescente comércio por meios eletrônicos, as implicações do comércio com o desafio da questão do clima, a evolução do novo acordo sobre serviços, além do importante debate a respeito dos acordos sobre investimentos. O que não faltam são temas da maior importância que exigem novos entendimentos urgentes, de preferência multilaterais. A interpretação é que o acordo de Bali teria facilitado esse processo. 2014 seria o ano dos avanços.

Em absoluto não se pode deixar de valorizar a obtenção de consensos. O patrimônio das regras multilaterais de comércio incorporadas na OMC foi sempre resultado de consensos. O acordo obtido em Bali sobre facilitação de comércio certamente deve ser comemorado, mesmo que o mirabolante valor anunciado na ocasião mereça ressalvas. E por que então não se unir ao consenso e comemorar o resultado de Bali?
Para o setor agrícola houve também consenso sobre novas regras na administração de quotas tarifárias, acordo interessante, porém longe de relevante ao justificar o sucesso de uma reunião ministerial.
Na questão dos subsídios domésticos agrícolas o acordo de Bali trouxe o que poderia ser chamado de maior equidade entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. Fez isso, porém de maneira diversa do que se vinha trabalhando. Em Bali se acordou que para determinadas políticas caracterizadas como de cunho social, maiores volumes de subsídios serão aceitos. Não se quer aqui contestar a justiça social do que foi acordado, porém destacar o que colocou esta negociação em nova rota. O que antes se restringia a negociar redução de limites de valores de subsídios agora se tornou muito mais complexo.

O inovador tema apresentado pela Índia, liberando subsídios para políticas de estoques de alimentos visando segurança alimentar, foi muito comemorado pelo G33, grupo de países de menor desenvolvimento. Não consigo, porém, vislumbrar este grupo utilizando a nova regra. O aprovado, porém, abriu a possibilidade de ampliar autorizações para políticas de subsídios para muitos outros países. O futuro se tornou mais complexo.
Outro item do acordo caracterizou como subsídios que não distorcem o comércio diversas políticas sociais em especial as fundiárias. Nada a opor à ampla comemoração que ocorreu, porém também não consigo vislumbrar um potencial contencioso tentando limitar um país pobre a realizar o agora formalmente permitido.

Não consigo acreditar, torcendo para estar equivocado, que a declaração de Bali produzirá os resultados comemorados. Não será ainda em 2014 que negociaremos os necessários avanços.
A visão que se tem do horizonte é resultado da localização do mirante. De um ponto do alto da margem esquerda temos determinada visão do outro lado do rio. Embaixo, na margem do rio, a vista é diferente. Atravessando o rio, a diferença é ainda maior. É importante sempre tentar descer, atravessar para o outro lado, avaliar outras visões, conseguir enxergar além das limitações do mirante. Certamente aqui o mirante é agrícola. Não se pode deixar de reconhecer este fato.

Agrícola, porém, é o coração da rodada Doha. São agrícolas os principais impasses que trouxeram as negociações à paralisação. Foi no tema agrícola que o Brasil se tornou líder de negociações comerciais. A questão das iniquidades no comércio internacional agrícola precisa ser enfrentada. A pressão para avançar rapidamente exige isso. O consenso de Bali deixou de lado se não todas, uma enorme iniquidade.
Será possível avançar em novos temas, tão importantes e já em atraso, não tendo conseguido equacionar outro tão antigo? Parece-me muito difícil e mais do que isso, injusto. Não seria desta maneira que a OMC sairia fortalecida.

A iniquidade no comércio agrícola mais simples de ser compreendida, não a maior ou mais importante, porém uma que há muito já deveria ter sido resolvida, é a questão dos subsídios à exportação. Proibidos para a indústria de manufatura há décadas, eram de tal maneira utilizados que a rodada Uruguai não teve como proibi-los. O Acordo sobre Agricultura de 1995 formalmente autoriza limites de subsídios para os principais países desenvolvidos. Os países em desenvolvimento, mesmo se vierem repentinamente a ser contemplados com fartos recursos, estão impedidos de utilizar esta prática.

Representa uma clara iniquidade. Subsídios à exportação são injustificáveis. Não existe argumento de segurança alimentar ou de rede de proteção a agricultores que ofereça justificativa para este tipo de política. Trata-se somente de uma maneira simplista de um país rico desovar no mercado internacional excedentes indesejáveis em seu próprio mercado.
Esta desova no mercado internacional distorce os preços, ocupa mercados de maneira injusta, impede a produção, exportação e crescimento dos países mais pobres. Deveria ser uma clara prioridade seu equacionamento. Infelizmente não foi em Bali, reunião que evitou entrar neste tema, incluindo somente um texto singelo reiterando a importância do tema.
Entrar em negociação de novos temas, extremamente importantes e já em atraso, sem equacionar de maneira definitiva os subsídios agrícolas à exportação me parece muito difícil. Por que então não foram enfrentados em Bali?

A rodada Doha, no capítulo agrícola, se dispôs a negociar três grandes temas: subsídios à exportação, subsídios domésticos; e acesso aos mercados. Os dois últimos temas, duas faces de uma mesma moeda, têm vínculo direto com a estrutura social e produtiva interna dos países. Alguns países se utilizam mais de subsídios domésticos, outros de barreiras ao acesso. Sua negociação obrigatoriamente passa por trocas.
As importantes mudanças nos preços e fluxos comerciais agrícolas que ocorreram nos últimos anos transformaram o ambiente negociador nessas questões. Alguns países, em particular a China, não só ampliaram muito a utilização de subsídios domésticos como também se tornaram grandes importadores de alguns produtos com reflexos em qualquer negociação de acesso a mercados.

O fim dos subsídios à exportação é totalmente diferente, devendo assim ser tratado. Significativa parcela da população dos países desenvolvidos é a favor da sua eliminação. É muito difícil defender a desova no mercado internacional de excedentes prejudicando possibilidade de desenvolvimento de países em desenvolvimento. O fim dessa prática deve ser unilateral, sem os países pobres terem que pagar ainda mais por isso.
O tema dos subsídios à exportação foi o denominador comum, talvez o único, na criação do chamado grupo G20 agrícola, poucos dias antes da reunião ministerial da OMC em Cancun. Este grupo de países que teve o Brasil como articulador e seu principal líder, teve papel preponderante nas reuniões da OMC nos anos subsequentes. Na reunião ministerial seguinte em Hong Kong, o tema mereceu destaque e a declaração ministerial final ofereceu data de término para este tipo de subsídio: 2013. Ignorar o tema em Bali foi uma grande perda.

Por que então o tema foi omitido? Certamente seu equacionamento não seria trivial. As resistências são amplamente conhecidas, principalmente nos EUA. Precisaria, porém, ser enfrentado e acredito que teria grande possibilidade de sair vencedor. Lembremos que a Índia introduziu um tema novo, extremamente polêmico, e, portanto em tese, muito mais complexo, e atingiu seus objetivos.
Exigiria, porém, a liderança do Brasil, único país de peso político e comercial que tem, ou indago se hoje não seria tinha, prioridade na procura de equidade no comércio agrícola em sua agenda multilateral. Enfrentar o rolo compressor de uma reunião ministerial que exige o consenso em um tema agrícola sem a liderança do Brasil seria mesmo impossível. A Argentina até que tentou.

Lembremos que a União Europeia poucos meses após a reunião ministerial de Cancun declarou estar preparada a parar de utilizar os subsídios à exportação. Ficou claro no México que o tema unia grande número de países de maneira extremamente coesa. Os europeus se anteciparam, antes de outro enfrentamento. Estavam prontos para concordar com o fim dessa política. Não caberia, porém, aceitarem seu término sem que o outro grande utilizador desse tipo de nefasta política também aceitasse eliminá-los.
Bali seria o momento de enfrentar os norte-americanos, que teriam de arcar com o ônus, não somente perante a opinião pública mundial, porém principalmente perante seu público interno. Eventual fracasso em Bali significaria que não aceitam perder o direito de desovar no mercado internacional excedentes agrícolas, prejudicando as possibilidades de desenvolvimento de países mais pobres.

O foco que uma reunião ministerial ofereceria ao tema seria essencial para obrigar a maior economia mundial a parar de prejudicar os países mais pobres. Sem este destaque o tema continuará perdido na ampla agenda multilateral de Genebra. O possível sucesso da eliminação dos subsídios à exportação teria dado sentido histórico à reunião de Bali. Isso sim devolveria a OMC o espaço na agenda de negociações comerciais.
O Brasil iniciou em 2002 dois grandes contenciosos agrícolas na OMC. Um sobre os subsídios à exportação que os europeus ofereciam ao açúcar e outro que os norte-americanos ofereciam e continuam a oferecer ao algodão. Estes dois contenciosos garantiram liderança ao país. Ajudaram certamente o Brasil a articular o G20 agrícola em Cancun com reflexos no crescimento político da posição do Brasil não somente na OMC. Enfrentamos os países desenvolvidos dentro das regras por eles criadas e vencemos.

A União Europeia alterou sua política para o açúcar simultaneamente ao desenrolar do contencioso. Quando saiu a vitória do Brasil o regime açucareiro europeu havia sido reformado. Os EUA perderam em todas as instâncias, porém persistem em continuar a subsidiar a exportação de algodão.
O Itamaraty optou, desde a reunião ministerial de Cancun, a meu ver de maneira equivocada, por tratar o contencioso como desconexo das negociações da rodada Doha. Até mesmo o apoio do Brasil ao grupo de países africanos articulados para combater os subsídios no algodão, o C-4 – Benin, Chade, Mali e Burkina Fasso – foi sempre discreto. O contencioso era juridicamente muito bem administrado em Genebra, porém ignorado nas reuniões de negociação multilateral.

Por ocasião da primeira decisão favorável ao Brasil do Órgão de Solução de Controvérsias da OMC em 2005 a opinião pública norte-americana ofereceu expressivo apoio à posição do Brasil. Praticamente toda a grande imprensa publicou extensas matérias e editoriais contra a política norte-americana do algodão. É preciso destacar este fato, pois tem relevância na análise: New York Times, Washington Post, Wall Street Journal, Houston Chronicle, Los Angeles Times, Miami Herald entre tantos se posicionaram a favor do Brasil.
Também a academia norte-americana se posicionou contra o regime algodoeiro. Era o momento de o Brasil utilizar o amplo apoio obtido para pressionar o Poder Executivo e Legislativo em Washington. O Brasil nunca fez isso.

Seria extremamente difícil e dispendioso desenvolver em Washington ação de comunicação e relações públicas valorizando a posição negociadora do Brasil. Isto, porém, foi obtido de maneira espontânea. Essa enorme força transformadora na sociedade norte-americana não foi aproveitada. Com o passar dos anos se esvaiu. Bali era o momento da retomada.
É muito difícil entender o motivo: inúmeros grupos de pressão do nosso lado; uma negociação multilateral em curso tratando dos mesmos temas avaliados pelo contencioso; o Brasil ignorando o contencioso na mesa negociadora multilateral. Foi um grande desperdício.
O C-4 havia conseguido destacar um produto, fato inusitado na OMC que sempre tratou de disciplinas de maneira genérica e não de produtos. A contestação formal aos subsídios a este produto era liderada pelo Brasil no Órgão de Solução de Controvérsias, porém praticamente não participava das reuniões articuladas pelo C-4. Na reunião ministerial de Hong Kong o grupo de países africanos estava ainda atuante conseguindo incluir na declaração uma data para o término dos subsídios ao algodão: 2013.

Apoiar a demanda do C-4 em Bali era obrigação. Somente o Brasil tinha a capacidade de liderar a inclusão em Bali, não somente do caso do algodão, porém fazer isso apresentando proposta que resolvesse a disciplina subsídios à exportação na agricultura. Este grupo de países africanos traz o apoio de inúmeras ONGs europeias e norte-americanas para as teses trabalhadas pelo Brasil.
Não se trata de utilizar uma reunião ministerial para tratar de um único produto. O algodão é que se tornou símbolo da iniquidade do comércio agrícola, do poder dos países desenvolvidos aniquilando oportunidades de desenvolvimento nos mais pobres. O algodão, mais do que símbolo, deve ser visto com um vetor de transformação no comércio agrícola com o fim dos subsídios à exportação.

Agora, também o contencioso do algodão está se tornando símbolo da ineficiência do sistema de solução de controvérsias da OMC. Falar em fortalecimento da OMC quando as regras podem ser ignoradas como no caso do algodão é simplismo. Fortalecer o sistema de solução de controvérsias permanece um desafio para o futuro. Bali poderia ter redirecionado todo um processo negociador.
Seria um confronto com os norte-americanos? Não com os EUA. Este ponto é crítico. Sim com os grupos que persistem em querer utilizar a concorrência desleal de desova no mercado internacional de produtos com preços distorcidos por subsídios. Ficou cristalino em 2005 que existe amplo apoio na sociedade norte-americana para ir contra este tipo de política. É essencial, porém trabalhar a opinião pública articulando apoios no Legislativo. A tarefa está longe de ser fácil e uma reunião ministerial da OMC seria talvez uma das poucas maneiras de executar isto.

Destacar o tema em Bali ajudaria os próprios norte-americanos, que já se mostraram serem muitos, a enfrentar os poderosos, porém limitados grupos de pressão no Legislativo que insistem em manter esta política. Resolver esta pendência em Bali facilitaria muito aos EUA retornar para a mesa em Genebra trazendo sua importante, se não essencial liderança. É sua ausência o que mais tem prejudicado o multilateralismo.
Não foi realizado. Uma nova Farm Bill já foi aprovada no Congresso norte-americano em 2014, mantendo grande parte das políticas que se combate. O Brasil já formalizou novamente pedido de consultas para a provável continuidade do contencioso. O tema subsídios à exportação agrícola é um entre tantos temas a se negociar em Genebra.

Dirão que era impossível obter uma decisão deste tipo em Bali. A Índia mostrou o contrário. Foi com ambição que venceu. O confronto em Bali era necessário. É preciso construir apoios em Washington para enfrentar este tema. É preciso voltar a esclarecer e catalisar a opinião pública norte-americana. É essencial isolar os grupos de pressão agrícola em especial o do algodão. Perdemos a oportunidade em 2005. Perdemos também em Bali.
Dirão que o consenso em Bali precisava ser obtido no sentido de fortalecer a OMC. Um confronto deste tipo dificultaria o processo. Infelizmente foi o mesmo tipo de questão que levou os norte-americanos a praticamente abandonar a negociação multilateral. É preciso destacar que a agenda não multilateral de negociações comerciais em curso é liderada pelos grandes países desenvolvidos. Os EUA têm como prioridade pelo menos duas grandes negociações de preferências regionais, no Pacífico e no Atlântico. É clara a marginalização dos países menores nesse processo negociador, em especial o Brasil. O tempo dirá se o consenso de Bali alterou esta realidade.

Era preciso caracterizar que este tema tão antigo continua pendente prejudicando, não só os mercados internacionais como também principalmente o ambiente negociador. Não tem sentido tratar a questão dos subsídios à exportação perdido no bojo de inúmeros outros temas. Obrigar os países em desenvolvimento a pagar aos desenvolvidos para deixarem de ser prejudicados é talvez impossível, e certamente extremamente injusto. Era preciso obrigar os norte-americanos a assumir este ônus. Nunca facilitar a obtenção do apoio norte-americano a um consenso que permite grave injustiça com os países em desenvolvimento. Bali criava a oportunidade para o avanço na equidade do comércio internacional. Para que Doha realmente seja a rodada do Desenvolvimento.

Este texto parece supervalorizar a questão dos subsídios à exportação agrícola no meio de tantos outros temas de extrema relevância para o futuro. As demais questões pendentes são muito maiores. O acordo de consenso em Bali parece mesmo ter trazido um novo ânimo. O novo diretor-geral, o competente Roberto Azevêdo, saiu prestigiado e, disposto a avançar, o que somente pode ser comemorado, pois ajudará muito a negociação.

O Brasil, porém me parece que se mostrou tímido. Faltou a visão, ou talvez a ambição de defender seus interesses que continuam a passar, embora não limitados, pela questão do comércio agrícola. Não era papel do Brasil se limitar a ser um facilitador do consenso deixando de lado a agenda dos interesses nacionais. Como mencionado no início, espero estar equivocado.

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Apunte sobre Revista Política Externa 2014, creado por Prytti Vi el 02/07/2014.

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