Pago por servicios ambientales en el sector del agua: el Fondo para la Protección de Agua

Resumen
1. El pago por los servicios ambientales hidrológicos es un instrumento económico de mucha utilidad, vigencia y oportunidad, para hacer frente a la cada vez más acuciante falta de recursos económicos para la protección, mantenimiento y sostenibilidad en el tiempo de los recursos naturales.
antecedentes
1. Los denominados Pagos por Servicios Ambien-tales (PSA), o los también llamados esquemas de Compensación por los Servicios de
  1. los
    1. Ecosistemas (CSE), son conceptos relativamente nuevos que buscan valorar e internalizar los be-ne²cios que la naturaleza, a través de los servicios ecosistémicos, pueden proporcionar para mejorar el bienestar de la gente (Daily, 1997). En última
2. Desde un punto de vista formal, está absolu-tamente claro que los ecosistemas naturales son los que proporcionan estos servicios ambienta-les, que a su vez generan beneFcios (externali-dades positivas) a un tercero, pero es también evidente que dichos servicios se producen en un espacio físico (territorio) que suele ser de propiedad pública, comunitaria o privada.
Los fundamentos teóricos de los esquemas de PSA y CSE: los instrumentos económicos
1. El marco teórico que sustenta los esquemas de PSA y CSE en el presente trabajo será abor-dado a la luz de los desarrollos alcanzados en el campo del análisis económico neoclásico
  1. Los instrumentos económicos y de mercado han sido de gran ayuda en este empeño de gestionar (internalizar) las externalidades.
    1. En décadas pasadas se usaron en la prevención y control de la contaminación (atmosférica, de agua, suelos, etc.) y la conservación de ecosis-temas.
      1. Estos instrumentos han sido denominados por lo general como mecanismos de “comando y control” o de “ordeno y mando”, pues basan su accionar en medidas coactivas de protección del medio ambiente, mediante el uso de leyes y reglamentos establecidos por la autoridad ambiental.
      2. Desde Fnales de la década pasada y hasta la actualidad, se han desarro-llado nuevos enfoques de protección ambiental basados en instrumentos económicos y de mercado, que se han concentrado igualmente en la internalización de las externalidades, pero en este caso de las de tipo “positivo”, mediante el uso precisamente de estos esquemas de PSA y CSE, que lo que buscan es “compensar” a los generadores de estos servicios por los costos in-curridos en el mantenimiento de los ecosistemas y asegurarse que tales servicios ambientales se prolonguen en el largo plazo.
      3. Los servicios ambientales no son reconocidos como tales
        Esta aparente falta de definición comúnmente aceptada de los PSA y CSE podría deberse también en parte a que estos servicios que brin-dan los ecosistemas no son bien conocidos, se les entiende poco, o simplemente los propietarios y beneFciarios de los mismos los dan por sen-tados,
        Por tanto, al no existir una conciencia clara de la importancia de estos servicios, en ocasiones los mercados formales no los toman en consideración, es decir, esta falta de información puede generar unos fallos de mercado, que precisamente los esquemas de PSA y CSE tratan de corregir, al internalizar estas externalidades positivas, creando incentivos económicos
        por lo tanto
        aludiendo al análisis eco-nómico relacionado con la escasez, se puede aFrmar que los PSA y CSE se enfocarían funda-mentalmente en los servicios ambientales para los que existe una demanda de mercado (actual o potencial); es decir, se centra en aquellos ser-vicios para los que exista una “disposición al pago”.
        Implicaciones
        Primera
        Que estos servicios han sido valorados de alguna manera por los beneFciarios de los mismos, no sólo que saben que son valiosos (que lo son), sino que se le ha asignado un valor monetario, un precio de mercado, que los beneficiarios están dispuestos a pagar.
        Segunda
        Estos métodos, como el método de la valoración contingente, precios hedónicos, coste de viaje, métodos basados en las funciones de producción, métodos basados en los costos de reposición, tienen un carácter subjetivo (como todo proceso de asignación de valor), pero no por ello dejan de tener signiFcativa importancia para brindarnos un “indicador” de su impor-tancia relativa y en este caso de la escasez de dichos servicios ambientales
        Tercera
        esta disposición a “pagar” o “acep-tar” la compensación necesaria exigida por el propietario de estos servicios ambientales pue-de también estimarse mediante otro concepto económico de gran importancia: el “costo de oportunidad”. Por ejemplo, los propietarios de las tierras donde se generan estos servicios, pueden destinarlas a usos alternativos a la conservación (agricultura intensiva, ganadería a mayor escala, etc.)
        Cuarta
        una vez que se ha aceptado la posibilidad de esta compensación y se ha Fjado un valor expresado en un precio (dinero), es posible implementar un mercado en el que se puede, como en todo mercado, comprar y vender ser-vicios ambientales.
Consideraciones teóricas para la implementación y efcacia de los PSA y CSE
1. la breve descripción o caracterización que se ha realizado hasta el momento de ellos. Su diseño y puesta en marcha requiere de una serie de consideraciones previas que vale la pena anotar.
  1. A nadie se le escapa que, aparte de las com-plicaciones técnicas y metodológicas que impli-ca la determinación de los valores que tienen los servicios ambientales, poder determinar el monto de la compensación acordada tiene sin lugar a dudas un costo que en muchos casos puede ser elevado y disuadir a las partes de realizar un acuerdo, debido a que ninguna de las partes querrá asumirlo de buen grado.
    1. Por otro lado, existe otra consideración para la implementación de los esquemas de PSA y CSE que no se puede dejar de lado, y que reviste una signifcativa importancia, y es el tema de los derechos de propiedad. Una asignación clara de los derechos de propiedad es una precondición necesaria para que dichos esquemas puedan Funcionar y desarrollarse, lo que no suele estar siempre perFectamente defnido, sobre todo en algunas áreas situadas en países de menor desarrollo relativo y, en concreto, para algu-nos activos ambientales que se encuentran en tierras en las que habitan poblaciones nativas, con derechos ancestrales que no siempre están claramente reconocidos por las legislaciones nacionales.
      1. Otra consideración importante a tener en cuenta es que a menudo estos esquemas de PSA y CSE suelen ser vistos o se les intenta asociar con modelos potenciales de “mitigación de la pobreza”. Si bien es cierto que un modelo de desarrollo sustentable sólo podrá darse si se aborda de Forma simultánea el uso efciente de los recursos naturales y las cuestiones relativas a la pobreza
        Los esfuerzos se deben centrar en el núcleo duro de su razón de ser: la conservación. Si en este empeño si ayuda a reducir la pobreza, bienvenido sea.
        Existen algunos autores (Dillaha et al., 2007) que sugieren que la relación entre PSA y reducción de la pobreza en América Latina no ha sido totalmente armoniosa, continuando el debate sobre la efcacia de estos incentivos económicos para atraer a los propietarios de la tierra, mejorando sus ingresos y atenuando los problemas de pobreza (Porras et al., 2008).
        Sin embargo, si se toma en consideración la cantidad de territorio protegido, la mejora en las condiciones ecológicas de las zonas interve-nidas (²ora y Fauna), la cantidad de población y sectores atendidos, la prevención de riesgos contra erosión, control de las inundaciones y mitigación de los eFectos del cambio climático, resultados previsibles de estas intervenciones
        No obstante, también se debe reconocer que la incertidumbre y el análisis acerca de cuáles serían los Factores clave para asegurar el éxito de estos esquemas de PSA y CSE aún se mantiene en la palestra, y no se ha dado por terminada la discusión (Asquith & Wunder, 2008; Jack et al., 2008).
La sostenibilidad fnanciera de los programas
1. Si bien es cierto que la dotación de recursos públicos, o donaciones de organismos internacionales y ONG’s en una fase inicial en la implementación de los esquemas de PSA y CSE puede resultar necesaria para su viabilidad, no es menos cierto que se deben buscar fuentes de Fnanciación autónomas que permitan el mantenimiento sostenido de tales esquemas en el largo plazo.
  1. Para ser consideradas iniciativas de largo aliento, los esquemas de PSA y CSE deben evitar la excesiva dependencia de donaciones provenientes tanto del sector público, organis-mos internacionales, ONG´s como del sector privado, pues dichas donaciones suelen ser por lo general pagos de una sola vez o por un lapso limitado.
    1. Los impuestos ambientales, las tasas o pagos directos relacionados con los servicios ambien-tales proveen también fuentes sostenibles de Fnanciación.
      1. Instrumentos
        Estos instrumentos económicos pueden ser estimados utilizando los métodos de valoración económica del medio ambiente (que ya se analizaron), y darían el valor aproxi-mado de la disposición a pagar (o, en su caso, la disposición a aceptar), que deberían aportar los beneFciarios de estos servicios para mantener el sistema.
        Por otro lado, los “pagos directos” suelen ser más recomendables (que los impuestos, por ejemplo), pues los mismos forman parte de los esquemas denominados como “acuerdos voluntarios”, que son más eFcientes (costo-eFcientes), debido a que las partes interesadas que determinan las condiciones y características del pago por los servicios ambientales, lo que genera una serie de incentivos adicionales para su cumplimiento.
        En tal sentido, es posible pensar que los esquemas de PSA y CSE basados en pagos ge-nerados mediante acuerdos voluntarios resultan más eFcientes en términos de costos que una posible combinación de enfoques regulatorios y donaciones (públicas y privadas), cuya gestión (implementación y monitoreo) implica el uso importante de recursos generalmente públicos.
        Por otro lado, y como señalan algunos autores (Alix-Garcia, De Janvry, & Sadoulet, 2003), los esquemas de PSA y CSE tenderán a funcionar mejor cuando el valor económico de los servicios ambientales sea alto para los benefciarios y los costos de proporcionar estos servicios sean bajos. De igual manera, pueden Funcionar si ambos valores son altos, siempre y cuando los pagos excedan los costos (incluido el costo de oportunidad) de proporcionar tales servicios.
Los pagos por servicios ambientales en el sector agua en Ecuador y Latinoamérica
1. según la Constitución de Ecuador los servicios ambientales no son sus-ceptibles de apropiación privada directa, ya que su producción, prestación y uso son regulados por el Estado (Art. 74), es decir, es el Estado el encargado de regular los posibles modelos de pagos por servicios ambientales, estos esquemas se han desarrollado (y en los casos anotados) con relativo éxito.
  1. Esta propuesta constitucional, que se enmar-ca en un contexto en el que la gestión del Estado, se orienta al cumplimiento de los principios y derechos del Buen Vivir o Sumak Kawsay(Art. 14), y que se ve re±ejada igualmente dentro de los Objetivos Nacionales para el Buen Vivir, en concreto dentro del Objetivo núm. 7, que se encamina a garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental territorial y global (Plan Nacional del Buen Vivir, 2013-2017)
    1. En este sentido, Ecuador es un país que se puede considerar pionero en la implementa-ción y aplicación de PSA y CSE, que como en el caso del ²ondo para la Protección del Agua Fue constituido en la ciudad de Quito en el año 2000, siendo el primero en su categoría.
      1. Si bien es cierto que el caso del ²onag ha sido analizado antes por varios autores, entre los que cabe mencionar en particular las importantes contribuciones de Marta Echavarría (Echavarría, 1997; Echavarría & Lochman, 1998; Echavarría, 2002)
        Los fondos de Agua son uno de los mecanismos innovadores que han surgido de la colaboración entre los sectores público y privado.
        Es importante señalar que la experiencia en el Ecuador en el caso de PSA y CSE ha sido fructífera, llegando a desarrollarse hasta la fecha alrededor de 12 iniciativas (de las que se tiene conocimiento expreso).
        En América Latina se contabilizan 44 Fondos del Agua (entre ellos, algunos en fase de estu-dio), aunque el objetivo para uno de los mayores promotores de estos fondos, como es la ONG “The Nature Conservancy”
        A continuación y a manera de ejemplo, se presentan algunos de los Fondos de Agua representativos en Lati-noamérica y que están integrados en la Alianza Latinoamericana de Fondos del Agua
El Fondo para la Protección del Agua
1. El Fondo para la Protección del Agua se puede considerar como una alianza de personas e instituciones públicas y privadas
  1. El Fonag es un modelo representativo de pago por servicios ambientales (PSA), para la conservación del agua en las zonas de recarga que abastecen a la capital de los ecuatorianos, como son las cuencas altas de los ríos Guaylla-bamba, Oyachi, Papallacta y Antisana. A pesar de que las tres últimas se encuentran ±uera de lo que se contempla como Distrito Metropolitano de Quito (DMQ)
    1. El capital patrimonial del Fonag se nutre de aportes fnancieros mixtos, procedentes de los Constituyentes del Fondo. No tiene aportacio-nes directas de los usuarios fnales del agua vía tari±a, tasa o canon por servicios ambientales, como es el caso de otras iniciativas en el país (Pimampiro o Celica).
      1. Como un mecanismo económico fnanciero, permanente y estable, utiliza los rendimientos del patrimonio para cofnanciar actividades, programas y proyectos de rehabilitación; conservación y mantenimiento de las cuencas hídricas, desde donde se abastecen de agua los habitantes del DMQ y sus áreas de in²uencia, con el fn de garantizar agua en calidad y canti-dad a más de 2.5 millones de habitantes
        La capitalización del Fondo de Agua de Quito depende de un fdeicomiso (aportado por los constituyentes del Fondo), que alcanza en la actualidad alrededor de 12 millones de dólares (empezó con un aporte de 21 000 dólares a fnales de la década de 1990)
        Este ±ondo sirve para conservar las fuentes de agua. En el caso de Quito, por ejemplo, la mayor parte de esta agua se encuentra en las zonas altas de los páramos, pues forman par-te de las áreas protegidas sobre las que tiene competencia el gobierno central, como el Parque Nacional Cotopaxi y las Reservas Ecológicas Cayambe-Coca, Antisana e Ilinizas.
        En primer lugar, se evitan los costos de las inversiones necesarias para la detracción y transporte del agua cruda a las plantas potabilizadoras (infraestructuras de captación, tuberías, bombas, movimiento de tierras, expropiaciones de tierras, etc.).
concluciones
1. los esquemas de PSA y CSE son un instrumento claro y necesario para la conservación de los ecosistemas.
2. La falta crónica de recursos económicos a la que se ven enfrentadas las administraciones públicas encargadas de velar por la protección del medio ambiente hace que la búsqueda de este tipo de mecanismos
3. El uso de acuerdos voluntarios para la implementación de esquemas de PSA y CSE es la opción más recomendada, ya que pueden alcanzar los objetivos deseados a un menor costo, es decir, han demostrado ser más costo eFcientes

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