A dialética da opinião pública: efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública em sociedades democráticas contemporâneas - Conjunto de anotações

A dialética da opinião pública: efeitos recíprocos da política pública e da opinião pública em sociedades democráticas contemporâneas Departamento de Ciência Política, Simon Fraser University - Canadá

Resumo presente no texto original do Artigo no scielo : http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S0104-62762000000200001&script=sci_arttext&tlng=pt Este artigo analisa o papel desempenhado pela opinião pública em cada estágio do processo de elaboração de políticas públicas. Através da desagregação desse processo em uma seqüência de etapas, ele revela se e quando a opinião pública o afeta, e onde ele dá significância a outras influências. Como conclusão, o artigo sublinha a natureza dialética da relação entre opinião pública e políticas públicas.

Que imagem da democracia nos leva a atribuir à opinião pública um lugar central na teoria política? ...Antes de investirmos as energias de uma geração de cientistas políticos na pesquisa de opinião pública, não seria interessante tentar testar a validade das proposições subjacentes às relações da opinião pública com o que acontece no mundo à nossa volta? Schattschneider, E. E. The Semisovereign People. A Realist's View of Democracy in America. New York, Holt, Rinehart and Winston, 1960, p. 131. Pensamento presente no artigo original de Michael Howlett

Embora muitos trabalhos nas últimas décadas tenham definido a relação entre a opinião pública e a formação de políticas públicas em sociedades democráticas como uma relação complexa, persiste uma tendência a considerar essa relação como simples, direta e linear.  Luttbeg, Norman R., Where We Stand on Political Linkage. In N. R. Luttbeg, (org) Public Opinion and Public Policy: Models of Political Linkage, Itasca, F. E. Peacock, 1981: 455-62         [ Links ]e Shapiro, Robert Y. e Lawrence R. Jacobs, The Relationship Between Public Opinion and Public Policy: A Review. In S. Long (org), Political Behavior Annual, Boulder, Westview, 1989[         [ Links ]STANDARDIZEDENDPARAG]

A natureza normativa e ideológica de muitas das discussões sobre o tema aparece claramente nos títulos e termos utilizados para descrever muitos resultados. Recentemente, isso pode ser visto nos excelentes estudos históricos comparativos de Joel Brooks que, descobrindo a pouca relação entre opinião pública e a formação de políticas, chama o fenômeno de "frustração democrática", sugerindo que ele resulta de um problema quando o sistema de políticas não reage de maneira apropriada ao sistema democrático. Brooks, Joel E., Democratic Frustration in the Anglo-American Polities: A Quantification of Inconsistency Between Mass Public Opinion and Public Policy, Western Political Quarterly 38 (2) 1985: 250-261;         [ Links ]Brooks, Joel E., The Opinion-Policy Nexus in France: Do Institutions and Ideology Make a Difference?, The Journal of Politics 49 (2) 1987: 465-480;         [ Links ]e Brooks, Joel E., The Opinion-Policy Nexus in Germany, Public Opinion Quarterly 54 (3) 1990: 508-529.         [ Links ]Mais recentemente, ver Petry, François, The Opinion-Policy Relationship in Canada, The Journal of Politics 61 (2) 1999: 540-550.         [ Links ]

O modelo mais simples das relações existentes entre a opinião pública e a formação de políticas públicas é o que concebe o governo simplesmente como uma máquina de formação de políticas - processando diretamente os sentimentos populares em decisões de política pública e estratégias de implementação. Porém, essa visão é bem problemática por muitas razões Primeiro, como os pensadores clássicos observaram há muito tempo, supõe-se que a opinião pública tem um caráter concreto, quase permanente, que pode ser agregado com facilidade em posições políticas coerentes.  Inúmeros estudos, a partir pelo menos de Rousseau, porém, sublinharam a natureza vaga, abstrata e transitória da opinião pública, e também as dificuldades de agregar o murmúrio da vontade coletiva, como dizia Rousseau, em prescrições políticas universalmente endossadas. Ver Jean-Jacques Rousseau, The Social Contract and Discourses, Londres, J. M. Dent, 1973.         [ Links ]A relevância do trabalho de Rousseau pelos pesquisadores de opinião no início do século XX. Ver Lowell, A. Lawrence, Public Opinion and Popular Government, New York, David McKay Company, 1926.

E muitos pesquisadores nas áreas de opinião e políticas públicas observaram a maneira como essas dificuldades se multiplicam à medida em que as questões científicas, assim como as complexas questões legais, vieram a dominar a formação de políticas nas sociedades contemporâneas, aumentando o divórcio entre os discursos sobre políticas e a opinião pública.  Ver Pollock, Philip H., Stuart A. Lilie e M. Elliot Vittes, Hard Issues, Core Values and Vertical Constraint: The Case of Nuclear Power, British Journal of Political Science 23 (1) 1989: 29-50,         [ Links ]e Torgerson, Douglas, Power and Insight in Political Discourse: Post-Positivism and Policy Discourse, in L. Dobuzinskis, M. Howlett e D. Laycock, orgs, Policy Studies in Canada: The State of the Art, Toronto, University of Toronto Press, 1996: 266-298.   

O conhecido modelo do ciclo de atenção às questões de Anthony Downs é um bom exemplo de um modelo de relação linear que leva em consideração a natureza vaga e transitória da opinião pública em questões sobre políticas específicas. Do modo como aparece em seu artigo de 1972 sobre a formação de políticas sobre o meio-ambiente, na visão de Downs, a formação de políticas públicas em muitas áreas da vida social tende a girar em torno de questões específicas que capturam momentaneamente a atenção pública, resultando em demandas por ação governamental. Entretanto, ele reconheceu explicitamente e adicionou ao modelo a noção de que esses problemas desapareceriam de vista à medida que sua complexidade ou intratabilidade fossem percebidas. Em suas palavras: ... a atenção do público raramente permanece firmemente focada sobre qualquer questão doméstica por muito tempo - mesmo quando envolve um problema de importância crucial para a sociedade. Em vez disso, um "ciclo de atenção a questões" sistemático parece influenciar fortemente as atitudes e comportamento do público em relação à maioria dos problemas domésticos centrais. Cada um desses problemas repentinamente surge como predominante, assim permanece por algum tempo e então - ainda que não resolvido - gradualmente desaparece do centro da atenção pública. Downs, Anthony, Up and Down with Ecology - the 'Issue-Attention Cycle', The Public Interest 28 1972: 38-50.

Permanecem, no entanto, vários problemas significativos, mesmo com esta versão 'melhorada' do modelo da relação direta. Em primeiro lugar, ele contém os mesmos problemas que os modelos mais simples em termos dos supostos insustentáveis em relação aos processos de formação de políticas no governo. Ou seja, atribuir um caráter diferente, cíclico, à opinião pública não altera qualquer das outras suposições sobre a natureza linear do processamento das informações, da tomada de decisões e da administração por parte do governo. Em segundo, a hipótese original de Downs era bem vaga. Não é claro, por exemplo, se o ciclo se aplica a todos os problemas políticos ou apenas ao subconjunto de "todos os principais problemas sociais", como sugerido mais adiante no artigo (p. 41). Terceiro, uma vez mais, estudos empíricos não encontraram qualquer evidência da existência dos ciclos de Downs.

Uma conclusão razoável com base na discussão acima é que quaisquer que sejam os efeitos da opinião pública sobre as políticas, eles não são diretos. Como muitos estudiosos dessa relação observaram, isso abre diversas possibilidades. Uma é que a opinião pública não tem qualquer efeito, possibilidade descartada pelos muitos estudos empíricos que encontraram certa correspondência geral entre o comportamento dos formadores de políticas públicas e a opinião pública em certos tipos de questões. Uma segunda possibilidade, discutida na próxima seção, é que, em vez de afetar diretamente a formação de políticas, a opinião pública se constitui em um dos elementos das "condições de fundo", ou ambiente, em que o processo político se desdobra.  Uma terceira possibilidade, discutida mais adiante, é que a relação existente entre a opinião e as políticas não é de fato linear, mas dialética, no sentido de que não apenas a opinião afeta as políticas, mas também estas afetam aquela. > separada pois é a vertente da qual compactuo

Um modo de aproximar a questão da natureza indireta dos efeitos da opinião sobre as políticas é examinar mais detalhadamente o papel desempenhado pela opinião pública em cada etapa do processo de formação de políticas. Ao desagregar a formação de políticas em uma seqüência de etapas ou estágios discretos podemos discernir exatamente se e quando a opinião pública afeta a formação de políticas e onde tem menos significação que outros fatores. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis, College Park, University of Maryland, 1956,         [ Links ]e Harold Lasswell, A Pre-View of Policy Sciences, New York, American Elsevier, 1971. 

A opinião Pública e a Construção da Agenda  O problema central para o entendimento do papel da opinião pública no processo de construção da agenda é compreender como surgem as demandas por uma política, como elas são articuladas por atores específicos e como emergem na agenda do governo. Cobb, Roger W., e Charles D. Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda Building, Boston, Allyn and Bacon, 1972.  vale lembrar que: A agenda oficial do governo é usualmente dominada por oportunidades rotineiras ou institucionalizadas de construção da agenda mais que por aquelas geradas por eleições ou outras formas de atividade política partidária. Ver Howlett, Michaes, Predictable and Unpredictable Policy Windows: Issue, Institutional and Exogenous Correlates of Canadian Federal Agenda-Setting, Canadian Journal of Political Science 31 (3) 1998.         [ Links ]Ver também John W. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Boston, Little, Brown and Company, 1984,         [ Links ]e Jack L. Walker, Setting the Agenda in the U.S. Senate: A Theory of Problem Selection, British Journal of Political Science 7 1977: 423-445.    

Diversos atores políticos representam o público no processo de formação de políticas. No sentido mais geral, o público é tratado como uma entidade amorfa e passiva, cujo pulso é medido por pesquisas atitudinais. Tipicamente, o público difuso serve apenas como barômetro no processo político, e apenas grupos organizados do público fazem pressão por certos objetivos políticos. Pross, Paul, Group Politics and Public Policy, Toronto, Oxford University Press, 1992. 

A cobertura da mídia, porém, não apenas aumenta as percepções e atenção públicas sobre várias questões, mas as constrói, definindo-as como econômicas ou políticas, sociais ou pessoais, radicais ou conservadoras. O que é relatado, como é relatado, quem relata e o caráter do meio de comunicação, tudo isso tem implicações para a mensagem da mídia ao público. Cook, F. L. e outros, Media and Agenda-Setting: Effects on the Public, Interest Group Leaders, Policy Makers and Policy, Public Opinion Quarterly 47 (1) 1983: 16-35. No entanto, embora a opinião pública faça o pano de fundo sobre o qual a mídia atua, existem várias limitações ao papel da mídia como ator no processamento das políticas que a tornam um agente mediador imperfeito para a opinião pública e faz com que a ligação entre a opinião pública e a formação de políticas seja indireta. Muitas questões crônicas permanecem sem ser noticiadas ou desenvolvidas pela mídia, por exemplo. A entrada de uma questão na agenda da mídia não é automática e os vieses da mídia resultam em níveis inadequados ou flutuantes de cobertura de muitas questões de grande saliência pública e, portanto, em uma apresentação não apropriada de questões aos governos. Erbring, Lutz, e Edie N. Goldenberg, Front Page News and Real World Cues: A New Look at Agenda-Setting by the Media, American Journal of Political Science 24 (1) 1980: 16-49;         [ Links ]McCoombs, Maxwell E., The Agenda-Setting Approach, in Handbook of Political Communication, orgs. D. D. Nimmo e K. R. Sanders, Beverly Hills, Sage, 1981: 121-140.

opinião pública com presença de grande segmento público # opinião pública com pequena presença de segmento público o conteúdo real da OP seria menos importante do que a grandeza do segmento público  

A Dialética Política-Opinião: efeitos da formação de políticas sobre a opinião pública Como mostrou a discussão acima, ainda que a idéia de que a opinião pública determine os resultados de políticas diretamente seja insustentável, isso não quer dizer que a opinião pública não desempenhe um papel na formação de políticas em estados democráticos a opinião pública desempenha importante papel indireto na formação de políticas por constituir elemento muito significativo do ambiente em que operam os sistemas e subsistemas de políticas. Ela afeta a natureza da construção da agenda mais fortemente do que qualquer dos outros estágios, mas tem também impacto significativo sobre a tomada de decisões porque forma parte importante do ambiente em que se desenvolve a formação de políticas.  

como dizem Margolis e Mauser, a opinião pública não é só uma variável independente; pode ser também uma variável dependente. M. Margolis e G. A. Mauser (orgs), Manipulating Public Opinion: Essays on Public Opinion as a Dependent Variable, Pacific Grove, Brooks/Cole, 1989.   Isto é, embora seja evidente que a opinião constitui importante aspecto do ambiente político que afeta as ações do governo, também essas ações podem afetar o ambiente político. Ou seja, os governos não são apenas recipientes e reagentes passivos da opinião pública, mas podem ter, e freqüentemente têm, um papel ativo na conformação da opinião pública. Edelman, Murray J., Constructing the Political Spectacle, Chicago, University of Chicago Press, 1988;         [ Links ]Bosso, Christopher J., Setting the Agenda: Mass Media and the Discovery of Famine in Ethiopia, in Manipulating Public Opinion: Essays on Public Opinion as a Dependent Variable, orgs. M. Margolis e G.A. Mauser, Pacific Grove: Brooks/Cole, 1989: 153-174.   Este é um aspecto muitas vezes despercebido da relação entre políticas públicas e opinião pública, e muitas vezes apenas entra no sentido negativo de que a propaganda e outras atividades do governo servem para enfraquecer uma democracia que funciona.  Ver Hughes, John E., e M. Margaret Conway, Public Opinion and Political Participation, in B. Norrander e C. Wilcox (orgs), Understanding Public Opinion, Washington, D.C., CQ Press, 1997: 191-210;         [ Links ]Page, Benjamin I., e Robert Y. Shapiro, Effects of Public Opinion on Policy, American Political Science Review 77 (1) 1983: 175-190

A opinião pública é uma 'condição de fundo' importante, com base na qual a formação de políticas ocorre e depende. Além disso, o fato de que as ações governamentais precisam de legitimação nas sociedades democráticas assegura que a opinião pública continuará importante e será um fator levado em consideração pelos formadores das políticas, que poderão gastar muito tempo e esforço tentando administrá-la e manipulá-la.