Como viene a señalar el Preámbulo de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP, en adelante), el procedimiento administrativo puede considerarse como un instrumento preventivo en la protección de los derechos ciudadanos, al tratarse de la expresión clara de que la Administración Pública actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho

Disposiciones generales
El Título Preliminar, sobre disposiciones generales, tras abordar el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación, incluye como innovación en el objeto de la Ley, con carácter básico, los principios que informan el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones.
Asimismo, impone una reserva de Ley para el establecimiento de trámites adicionales o distintos de los contemplados en la misma, sin perjuicio de respetar los ya recogidos en Leyes especiales vigentes. Al efecto el apartado 2 de la Disposición Adicional Primera de la LPACAP, señala las actuaciones y procedimientos que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por la LPACAP (en materia tributaria, de Seguridad Social, entre otras).

Interesados en el procedimiento
El Título I, respecto a los interesados en el procedimiento, regula las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho Administrativo, que extiende por primera vez a los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente.
En materia de representación, “se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento «apud acta», presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. Igualmente, se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales adherirse al del Estado, en aplicación del principio de eficiencia, reconocido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”.
“Por otro lado, este título dedica parte de su articulado a una de las novedades más importantes de la Ley: la separación entre identificación y firma electrónica y la simplificación de los medios para acreditar una u otra, de modo que, con carácter general, solo será necesaria la primera, y se exigirá la segunda cuando deba acreditarse la voluntad y consentimiento del interesado. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones”.

Actividad de las Administraciones Públicas
El Título II, dividido en dos Capítulos, trata de las normas generales de actuación, señalando en el primero de ellos, como novedad, los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, y obligando a todas las Administraciones Públicas a “contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado (sobre lo que trata la Disposición Adicional Segunda de la Ley, como se estudiará). Estos registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros (a las que se refiere la Disposición Adicional Cuarta de la Ley), y que permitirán a los interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel, las cuales se convertirán a formato electrónico”.
En materia de Archivos, como novedad, se obliga a cada Administración Pública a “mantener un archivo electrónico único (compatible con los diversos sistemas y redes de archivos, singularmente con el Archivo Histórico Nacional) de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento”.
Incide este Título sobre el régimen de validez y eficacia de las copias, sobre lo que se clarifica y simplifica el régimen actualmente vigente, y establece con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo las excepciones contempladas en la Ley, por lo que el interesado podrá presentar con carácter general copias de documentos, ya sean digitalizadas por el propio interesado o presentadas en soporte papel.
Por último, obliga a las Administraciones Públicas a “contar con un registro u otro sistema equivalente que permita dejar constancia de los funcionarios habilitados para la realización de copias auténticas, de forma que se garantice que las mismas han sido expedidas adecuadamente, y en el que, si así decide organizarlo cada Administración, podrán constar también conjuntamente los funcionarios dedicados a asistir a los interesados en el uso de medios electrónicos”.
En el Capítulo II de este Título, dedicado a los términos y plazos, como principal novedad sobre el régimen vigente, se introduce (en el art. 30) el cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles.

Actos administrativos
El Título III, mantiene en líneas generales el régimen de los actos administrativos, en cuanto a sus requisitos, eficacia, nulidad y anulabilidad, e introduce importantes novedades “en materia de notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Asimismo, se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como: el envío de avisos de notificación, siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del Punto de Acceso General Electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada”, sin que pueda olvidarse la notificación por medio de anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado, a que se refiere la Disposición Adicional Tercera de la Ley, como se estudiará.

Disposiciones sobre el procedimiento administrativo común
El Título IV trata sobre las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, integrando como especialidades del mismo los anteriores procedimientos especiales sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial de la Administración, lo que a nuestro juicio genera una dispersión innecesaria y contraproducente dadas las materias a que se refiere, singularmente la sancionadora.
En línea con los objetivos de la Ley, se incorpora en este Título el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos, así como la regulación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo.

Revisión de actos en vía administrativa
El Título V se dedica a la revisión de los actos en vía administrativa, con una regulación similar a la de la LRJAP y PAC, introduciendo como novedades la posibilidad de suspensión del plazo para resolver hasta que recaiga pronunciamiento judicial, cuando una Administración deba resolver una pluralidad de recursos administrativos que traigan causa de un mismo acto administrativo y se hubiera interpuesto un recurso judicial contra una resolución administrativa o contra el correspondiente acto presunto desestimatorio. Asimismo, la supresión de las reclamaciones previas a la vía civil y laboral.

Iniciativa legislativa y potestad normativa de las Administraciones Públicas
El Título VI, por último, trata de estas materias, recogiendo los principios a los que ha de ajustarse su ejercicio, pudiendo destacarse:
a) E l incremento de la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas, debiendo recabarse, “con carácter previo a la elaboración de la norma, la opinión de ciudadanos y empresas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias”.
b) La planificación normativa ex ante, a cuyos efectos “todas las Administraciones divulgarán un Plan Anual Normativo en el que se recogerán todas las propuestas con rango de ley o de reglamento que vayan a ser elevadas para su aprobación el año siguiente”.
c) La evaluación ex post, junto con el deber de revisar de forma continua la adaptación de la normativa a los principios de buena regulación, imponiéndose “la obligación de evaluar periódicamente la aplicación de las normas en vigor, con el objeto de comprobar si han cumplido los objetivos perseguidos y si el coste y cargas derivados de ellas estaba justificado y adecuadamente valorado”.

Estructura
La Ley se estructura en 133 artículos, distribuidos en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.
En concreto, los Títulos tratan de:
a) Título Preliminar: Disposiciones generales.
b) Título I: De los interesados en el procedimiento.
c) Título II: De la actividad de las Administraciones Públicas.
d) Título III: De los actos administrativos. e) Título IV: De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común.
f ) Título V: De la revisión de los actos en vía administrativa.
g) Título VI: De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones

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Tema 07. AAPP (3.Ley 39/2015, 1 octubre) Notas sobre Procedimiento administrativo, criado por Carmen Lopez em 20-12-2016.

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