Princípios do Direito Administrativo

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Os princípios são as ideias centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada compreensão de sua estrutura. Os princípios determinam o alcance e o sentido das regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpretação e a própria produção normativa. Devemos notar que o art. 37 da Constituição de 1988 encontra-se inserido em seu Capítulo VII - "Da Administração Pública",  especificamente correspondendo à Seção 1 deste Capítulo, que trata das "Disposições Gerais''. Esse fato, ao lado da expressa dicção do dispositivo, toma claro que os princípios ali enumerados são de observância obrigatória para todos os Poderes, quando estiverem no exercício de funções administrativas, e para todos os entes federados (União, estados, Distrito Federal e municípios), alcançando a administração direta e a indireta.1) PRINCÍPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICOO princípio da supremacia do interesse público é um princípio implícito. Embora não se encontre enunciado no texto constitucional, ele é decorrência das instituições adotadas no Brasil. Com efeito, por força do regime democrático e do sistema representativo, presume-se que toda atuação do Estado seja pautada pelo interesse público, cuja determinação deve ser extraída da Constituição e das leis, manifestações da ''vontade geral". Assim sendo, lógico é que a atuação do Estado subordine os interesses privados.Decorre dele que, existindo conflito entre o interesse público e o interesse particular, deverá prevalecer o primeiro, tutelado pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais expressos na Constituição, ou dela decorrentes.

O Estado, portanto, embora tenha assegurada pela ordem constitucional a prevalência dos interesses em nome dos quais atua, está adstrito aos princípios constitucionais que determinam a forma e os limites de sua atuação, como o princípio do devido processo legal, do contraditório e ampla defesa, da proporcionalidade, dentre outros. Conforme se constata, assim como ocorre com todos os princípios jurídicos, o postulado da supremacia do interesse público não tem caráter absoluto. É interessante notar, ainda, que, embora o princípio da supremacia do interesse público seja um dos dois postulados fundamentais do denominado regime jurídico-administrativo, ele não está diretamente presente em toda e qualquer atuação da administração pública.São exemplos de prerrogativas de direito público da administração pública, derivadas diretamente do princípio da supremacia do interesse público:as diversas formas de intervenção na propriedade privada, como a desapropriação (assegurada justa e prévia indenização); a requisição administrativa, em que o interesse público autoriza o uso da propriedade privada, sem remuneração, só havendo indenização ulterior, se houver dano; o tombamento de um imóvel de interesse histórico;a existência das denominadas cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos, possibilitando à administração, por exemplo, modificar ou rescindir unilateralmente o contrato;as diversas formas de exercício do poder de polícia administrativa, traduzidas na limitação ou condicionamento ao exercício de atividades privadas, tendo em conta o interesse público;  a presunção de legitimidade dos atos administrativos, que impõe aos particulares o ônus de provar eventuais vícios que entendam existir no ato, a fim de obter uma decisão administrativa ou provimento judicial que afaste a sua aplicação.  

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2) PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICODele derivam todas as restrições especiais impostas à atividade administrativa. Tais restrições decorrem, exatamente, do fato de não ser a administração pública "dona" da coisa pública, e sim mera gestora de bens e interesses alheios (públicos, isto é, do povo).Os bens e interesses públicos são indisponíveis, vale dizer, não pertencem à administração, tampouco a seus agentes públicos. A esses cabe apenas a sua gestão, em prol da coletividade, verdadeira titular dos direitos e interesses públicos. Em razão do princípio da indisponibilidade do interesse público (a expressão "interesse público" é utilizada, aqui, em sentido amplo, abrangendo todo o patrimônio público e todos os direitos e interesses, imediatos ou mediatos, do povo em geral, único titular da coisa pública) são vedados ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia a direitos do poder público ou que injustificadamente onerem a sociedade. Trata-se de um princípio implícito, e dele decorrem diversos princípios expressos que norteiam a atividade da administração, como o da legalidade, o da impessoalidade, o da moralidade, o da eficiência. É mister frisar que o princípio da indisponibilidade do interesse público está diretamente presente em toda e qualquer atuação da administração pública, diferentemente do que ocorre com o princípio da supremacia do interesse público, que, de forma direta, fundamenta essencialmente os atos de império do poder público. Conforme será visto adiante, o princípio da indisponibilidade do interesse público tem, no direito administrativo, estreita relação com o principio da legalidade, não sendo raro o uso dessas expressões como se fossem sinônimas. Com efeito, justamente pelo fato de não ser a titular da coisa pública, de não ter disposição sobre a coisa pública, toda atuação da administração deve atender ao estabelecido na lei, único instrumento hábil a determinar o que seja de interesse público. Afinal, a lei é a manifestação legítima daquele a quem pertence a coisa pública: o povo. O administrador não pode agir contrariamente ou além da lei, pretendendo impor o seu conceito pessoal de interesse público, sob pena de inquinar seus atos de desvio de finalidade. Deve, simplesmente, dar fiel cumprimento à lei, gerindo a coisa pública conforme o que na lei estiver determinado, ciente de que desempenha o papel de mero gestor de coisa que não é sua, mas do povo.

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Interesses públicos primários e interesses públicos secundáriosOs interesses públicos primários são os interesses diretos do povo, os interesses gerais imediatos. Já os interesses públicos secundários são os interesses imediatos do Estado na qualidade de pessoa jurídica, titular de direitos e obrigações. Esses interesses secundários são identificados pela doutrina, em regra, como interesses meramente patrimoniais. em que o Estado busca aumentar sua riqueza, ampliando receitas ou evitando gastos. Também são mencionados como manifestação de interesses secundários os atos internos de gestão administrativa, ou seja, as atividades-meio da administração, que existem para fortalecê-la como organismo, mas que só se justificam se forem instrumentos para que esse organismo atue em prol dos interesses primários.Em qualquer hipótese, o interesse público secundário só é legítimo quando não é contrário ao interesse público primário. Caso algum interesse público secundário seja contrário aos interesses públicos primários, nem mesmo poderá ser considerado interesse público, mas apenas um interesse administrativo ou governamental ilegítimo.3) PRINCÍPIO DA LEGALIDADE O princípio da legalidade é o postulado basilar de todos os Estados  de Direito, consistindo, a rigor, no cerne da própria qualificação destes (o  Estado é dito "de Direito" porque sua atuação está integralmente sujeita ao  ordenamento jurídico, vigora o "império da lei"). Tendo em  conta o fato de que a administração pública está sujeita, sempre, ao princípio da indisponibilidade do interesse público - e não é ela quem determina o que é de interesse público, mas somente a lei (e a própria Constituição), expressão legítima da "vontade geral" -, não é suficiente a ausência de proibição em lei para que a administração pública possa agir; é necessária a existência de uma lei que imponha ou autorize determinada atuação administrativa.

Observe-se, ainda, que, em sua atuação, a administração está obrigada à observância não apenas do disposto nas leis, nos diplomas legais propriamente ditos, mas também à observância dos princípios jurídicos e do ordenamento jurídico como um todo ("atuação conforme a lei e o Direito", na feliz redação do inciso l do parágrafo único do art. 2 da Lei 9.784/1 999).Ademais, a administração está sujeita a seus próprios atos normativos, expedidos para assegurar o fiel cumprimento das leis, nos temos do art. 84, inciso IV, da Constituição. Assim, na prática de um ato individual, o agente público está obrigado a observar não só a lei e os princípios jurídicos, mas também os decretos, as portarias, as instruções normativas, os pareceres normativos, em suma, os atos administrativos gerais que sejam pertinentes àquela situação concreta com que ele se depara.A atividade normativa administrativa típica não pode inovar o ordenamento jurídico, não pode criar direitos ou obrigações novos, que não estejam, previamente, estabelecidos em lei, ou dela decorram.Devemos observar que a possibilidade de o Poder Executivo expedir atos que inaugurem o direito positivo somente existe nas situações expressamente previstas no próprio texto constitucional. Tais hipóteses possuem caráter excepcional,sendo as principais a edição de medidas provisórias "com forçade lei" (CF, art. 62) e de leis delegadas, cuja edição deve ser autorizada por resolução do Congresso Nacional (CF, art. 68). Esses dois atos - medidas provisórias e leis delegadas -, entretanto, não são atos administrativos em sentido próprio, e sim atos de natureza legislativa (não obstante expedidos pelo Poder Executivo).

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Merece menção, ainda, a atribuição, bastante restrita, acrescentada pela EC 32/200 1 , de edição de decretos autônomos pelo Poder Executivo, ou seja, decretos que retiram seu fundamento de validade diretamente do texto constitucional, atos primários, isto é, que não são editados em função de qualquer lei, não regulamentam lei alguma.As matérias a serem tratadas mediante decreto autônomo estão descritas no art. 84, inciso VI, da Constituição Federal, endereçado ao Presidente da República. Por simetria, tais atribuições podem ser exercidas, nas respectivas esferas, pelos governadores estaduais e distrital e pelos prefeitos municipais. São, exclusivamente, as seguintes: (a) organização e funcionamento da administração federal, desde que não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; e (b) extinção de cargos ou funções públicas, quando vagos.4) PRINCÍPIO DA MORALIDADE

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